Реформа виборчої системи в Україні: наступні кроки

Підготовка до таких виборів потребуватиме завчасного напрацювання й ухвалення необхідних законодавчих змін у відкритий та інклюзивний спосіб, забезпечення належного та рівного доступу партій до ЗМІ, відновлення виборчої інфраструктури, повернення обов'язку фінансового звітування партій, оновлення Державного реєстру виборців з урахуванням масових вимушених міграцій громадян. Це далеко не повний перелік викликів, але він окреслює питання, на які необхідно буде дати відповіді ще до завершення війни.

Українські експерименти з виборчими системами

За роки незалежності Україна встигла поекспериментувати на парламентських виборах із трьома виборчими системами: мажоритарною, пропорційною із закритими партійними списками та змішаною (точніше, “паралельною”, де половину депутатів обирають за закритими списками, а половину — на основі мажоритарки). Остання застосовувалася найчастіше, включно з парламентськими виборами 2019 року.

Останньою зупинкою на шляху експериментів із виборчими системами стала пропорційна система з відкритими списками. Цю систему активно адвокатувало громадянське суспільство ще з 2008 року, а згодом підтримала й парламентська більшість у Верховній Раді минулого скликання — як під час підписання Коаліційної угоди під промовистою назвою “Європейська Україна” 2014 року, так і під час голосування за Виборчий кодекс у липні 2019-го, який запровадив цю систему на парламентських і окремих місцевих виборах.

Коротко про відкриті списки

Що ж являє собою пропорційна система з відкритими списками? 

В усьому світі під нею розуміють систему, за якої виборець може проголосувати за одного чи декількох кандидатів у списку партії або самовисуванців, яким він симпатизує найбільше. Ті з них, які набрали на свою підтримку максимальну кількість голосів, і стають обраними — навіть якщо партія розмістила їх у самому кінці списку. Водночас у парламенті кожен округ зазвичай представлений пропорційно до кількості виборців, зареєстрованих у ньому: якщо зареєстровано 15% виборців, то від округу буде обрано 15% всіх депутатів.

Пропорційна система з відкритими списками є досить популярною в Європі. Саме за цією системою формуються парламенти в Австрії, Албанії, Бельгії, Болгарії, Греції, Естонії, Ісландії, Люксембурзі, Нідерландах, Польщі, Словаччині, Словенії, Чехії, Фінляндії, Хорватії, Швеції та інших країнах.

Українські напівзакриті “відкриті списки”

Закріплену у Виборчому кодексі систему “відкритих списків” навряд чи можна вважати відкритими списками у традиційному значенні цього поняття. Дійсно, в українському варіанті цієї системи виборець може голосувати за окремого кандидата у списку, однак його вплив на черговість проходження партійних кандидатів до парламенту є вкрай обмеженим.

Коротко нагадаємо суть української системи. За Виборчим кодексом партії висувають два типи списків — загальнодержавний і регіональні (у всіх або кількох виборчих регіонах), межі яких у більшості випадків збігаються з межами областей. У регіоні виборці голосують за один з регіональних партійних списків і можуть за бажання проголосувати за одного з кандидатів у ньому. За загальнодержавний список голосують лише закордонні виборці, причому вони не можуть голосувати за кандидатів у цьому списку.

Місця в парламенті ділять у кілька етапів: спочатку визначають партії, які отримали на свою підтримку не менш як 5% голосів, — їх допускають до подальшого розподілу “парламентського пирога”, далі визначають частку місць для кожної з них у парламенті (пропорційно до кількості поданих за них голосів), опісля місця отримує перша дев’ятка кандидатів у загальнодержавному списку, далі ділять місця в регіональних партійних списках (пропорційно до рівня підтримки партії в регіоні), а залишки мандатів, які не було розподілено в регіонах, віддають кандидатам у загальнодержавному списку (починаючи з десятого кандидата, адже перші дев’ятеро вже отримали мандати).

Що ж не так із відкритими списками в наявному вигляді?

По-перше, гарантоване проходження першої дев’ятки кандидатів у загальному партійному списку. За цей список виборці в Україні не голосують узагалі, й перші дев’ятеро кандидатів у ньому стають обраними автоматично, без жодного голосу на свою підтримку. Можна припустити, що на ці дев’ять перших місць партії у багатьох випадках поставлять свого лідера та його найближче оточення, що дасть їм змогу гарантовано потрапити до парламенту.

По-друге, просунутись у гору регіонального списку й стати обраним зможе лише кандидат, який здобув на свою підтримку 25% ціни мандата (ціна мандата — це кількість голосів за прохідні партії, поділена на 450, тобто склад парламенту). Подолання цього 25-відсоткового бар’єр може стати нездійсненною мрією для більшості кандидатів у регіонах, адже виборці далеко не завжди голосуватимуть за окремих кандидатів (вони можуть голосувати лише за список загалом, а не за окремих кандидатів), і останнім бракуватиме індивідуальних голосів для просування по списку.

Досвід деяких країн свідчить, що отримати навіть 10% ціни мандата кандидатові непросто. Бар’єри для кандидатів у регіональних списках не є чимось незвичайним (10% у Хорватії, 5% у Чехії та Швеції, 3% у Словаччині тощо), але лише в поодиноких випадках вони є настільки великими, як в Україні. Багато європейських країн узагалі не встановлюють таких бар’єрів — депутатом стає той, хто набрав більше індивідуальних голосів у окрузі. Український 25-відсотковий бар’єр фактично означає, що регіональний партійний список на практиці виявиться закритим і місця в ньому розподілятимуться в порядку, який визначено партією при включенні до нього кандидатів.

UA News

По-третє, аутсайдери регіональних перегонів зберігатимуть шанси на потрапляння до парламенту, навіть якщо не здобули жодного голосу на підтримку власної кандидатури в регіоні, де їх було висунуто. Оскільки в регіонах буде розподілено не всі місця, залишки мандатів ділитимуть за загальнодержавним списком, за який, нагадаємо, голосують лише виборці за межами держави. Кожен кандидат починаючи з номера 10 у цьому списку (якщо його не було обрано в регіоні) отримає мандат у межах залишку для партії після регіонального розподілу.

По-четверте, за межами держави виборці не голосуватимуть за кандидатів у списках узагалі — вони зможуть підтримати лише один із загальнодержавних списків у цілому. Для них списки за визначенням будуть закритими.

І останнє, але не менш важливе. На відміну від більшості країн Європи, в Україні представництво округу у Верховній Раді визначається не кількістю зареєстрованих у ньому виборців, а явкою виборців у день голосування. Тобто на етапі висування кандидатів ніхто не знає, скільки депутатів буде обрано від округу, — це стає зрозумілим лише під час встановлення результатів виборів. Якщо в певному окрузі явка виборців істотно відхилятиметься від середньої по державі (наприклад, через погоду, масові повідомлення про замінування дільниць чи навіть через банальне небажання виборців іти на виборчі дільниці), то регіон, у якому зареєстровано 15% виборців, отримає не 15%, а значно меншу кількість мандатів чи навіть не отримає їх узагалі. 

Отже, левова частка депутатів потрапить до парламенту не завдяки отриманим ними голосам виборців, а завдяки включенню до верхньої частини загального та регіональних списків. Представництво округів (читай — регіонів) у Верховній Раді залежно від явки, а не зареєстрованих виборців, у перспективі може призвести до ігнорування недопредставлених регіонів на користь регіонів, в яких явка виборців у день голосування була значно вищою і які отримали більше представництво у Верховній Раді. І річ не в тім, що в нас демократія і якщо люди не схотіли прийти голосувати, то й не прийшли. А в тім, що на явку впливають ще й об’єктивні чинники — погода, здоров’я, форс-мажорні ситуації. Тому загальноприйнята демократична норма в таких системах — не прив’язуватися до явки.

Останнім часом громадянське суспільство дедалі частіше висловлює занепокоєння чутками про те, що законодавці всерйоз розглядають можливість проведення повоєнних виборів за пропорційною системою із закритими списками. Загалом міжнародні стандарти не надають переваги жодній із виборчих систем, адже кожна з них має свої переваги та недоліки. Ідея відкритих списків бере початок із обіцянок політиків після Революції гідності та відповідних рекомендацій Ради Європи та Венеційської комісії. Скасування мажоритарної складової системи розглядалось як засіб усунення зловживань в одномандатних округах, а відкриття партійних списків — як запобіжник продажу місць у закритих списках.

Чи можна вдосконалити наявну систему? Звісно, так. Для цього передусім необхідно:

• виключити гарантоване обрання перших дев’ятьох кандидатів у загальнонаціональних списках — воно посилює ризики купівлі прохідних місць у списках;

• забезпечити представництво регіонів у парламенті пропорційно не явці в день виборів, а кількості зареєстрованих у них виборців;

• зменшити бар’єр для просування кандидатів у регіональних списках з 25% до принаймні 5%, що дасть змогу виборцям реально впливати на персональний склад парламенту;

• забезпечити дієві можливості участі у виборах внутрішньо переміщеним особам та біженцям.

Виборчий кодекс, який діє сьогодні, по суті, дає переважні права визначати, хто буде обраний, керівництву партій, а не народу України. Тому умовою подальшого значного поступу України в реалізації виборчої реформи є прозорий та інклюзивний діалог щодо цих і багатьох інших викликів. Часу для такого діалогу досі залишається більш ніж достатньо. Хоча найактуальнішим пріоритетом була і залишається перемога України у війні, виборчу реформу потрібно проводити вже зараз, адже після війни державі доведеться швидко вирішувати безліч інших, не пов’язаних із виборами, проблем. Саме проведені вже зараз необхідні демократичні реформи дадуть змогу Україні, яка переможе агресора у війні, виграти мир заради майбутнього.

Денис КОВРИЖЕНКО, експерт Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) в Україні