Реформування політики розширення ЄС: що пропонує Єврокомісія?

Згідно з пропозицією, розширення визнається стратегічним інтересом самого ЄС. Воно допоможе Союзу набути більшої геополітичної ваги, підвищити стійкість до зовнішніх впливів, а також посилити потенціал зростання Єдиного ринку. 

Відповідно, Брюссель хоче підготуватися до розширення сам і поступово полегшити вступ до блоку поточним державам-кандидатам — Україні, Молдові, Грузії та Західним Балканам. Для цього він пропонує низку заходів, що дадуть змогу країнам “у залі очікування” отримати певні переваги членства вже зараз, а не чекати роками чи десятиліттями, поки вони проведуть усі необхідні реформи.

Пропозиції Єврокомісії розділено на чотири блоки: цінності, політика щодо Єдиного ринку, фінансові інструменти та способи ухвалення рішень.

Відповідно до установчих договорів ЄС, демократія, верховенство права та повага до основоположних прав і свобод людини є фундаментальними принципами, на яких побудовано Союз. 

Значущість цих цінностей відображено в поточній методології розширення, яка передбачає, що прогрес у кластері “Фундаментальні питання” визначає загальний темп переговорів. Єврокомісія у своїй пропозиції підтверджує прихильність чинному підходу та зазначає, що дотримання основоположних цінностей і принципів державами-кандидатами є умовою користування правами, які випливають із членства в ЄС.

На практиці це означає, що Україна навряд чи зможе розраховувати на послаблення вимог щодо “Фундаментальних питань”, які нині містяться в проєкті її переговорної рамки. Зокрема відсутність прогресу в цьому кластері означатиме неможливість відкрити інші переговорні розділи, а “відкочування” в реформах може призвести до заморожування переговорів стосовно окремих розділів чи загалом.

ЄС визнає, що поступове отримання доступу до Єдиного ринку державами-кандидатами ще в процесі вступу буде вигідним як для цих держав, так і для самого Союзу. Поступова інтеграція, зокрема, дасть змогу економічним суб’єктам країн розширення краще інтегруватися в європейські ланцюги доданої вартості та зміцнити конкурентоспроможність економіки ЄС.

Раніше Брюссель уже здійснював заходи з поступової інтеграції держав-кандидатів.

У випадку України наприклад, ідеться про розширення можливостей поглибленої та всеохопної зони вільної торгівлі як елемента Угоди про асоціацію та окремі заходи після початку повномасштабної війни з РФ (безмитне ввезення окремих видів української продукції, синхронізація енергосистеми України з електромережею ENTSO-E тощо).

Крім того, проєкт переговорної рамки для України містить положення про можливість прискореного приєднання до європейського ринку, якщо країна досягне достатнього прогресу у впровадженні реформ. Імовірно, ЄС реалізовуватиме цю позицію через максимальне використання можливостей Угоди про асоціацію з огляду на ступінь її імплементації, який зараз уряд оцінює на рівні 88%.

Водночас Єврокомісія, спираючись на пропозицію Франції, Німеччини та Португалії, пропонує піти далі й розглянути можливості для прискореного приєднання країн-кандидатів до п’яти сфер Єдиного ринку:

Конкретні “ступені” доступу до Єдиного ринку та правові зобов’язання, які вони спричинять, лідери ЄС мають узгодити окремо. Наразі Єврокомісія лише наголошує на важливості запобігання фрагментації Єдиного ринку. Для цього необхідне чітке узгодження нових правил із законодавством ЄС і однакове їх застосування всіма державами-кандидатами.

Розширення Євросоюзу вимагає вкладення значної кількості ресурсів, точний обсяг яких наразі неможливо оцінити.

У своїх пропозиціях Єврокомісія наголошує, що всі майбутні програми видатків ЄС мають розроблятися з обов’язковим урахуванням перспективи розширення. Крім того, в документі відзначається необхідність дослідити можливості щодо вдосконалення інструментів підготовки до вступу. 

Насамперед це зачіпає ті держави-кандидати, які отримують допомогу через традиційні інструменти ЄС, такі як IPA (інструмент передвступної допомоги). Хоча вже зараз IPA III визначає серед тематичних пріоритетів “розбудову спроможностей… управляти програмами ЄС та підготовку до майбутнього управління структурними фондами”, Єврокомісія додатково підкреслює важливість посилення ефективності підготовки держав-кандидатів до участі у фондах ЄС після вступу.

Для України ця реформа наразі є менш актуальною, ніж для інших кандидатів, оскільки замість IPA країна отримала інший механізм фінансування, підлаштований під контекст повоєнної відбудови, — Ukraine Facility.

 

2022 року, коли Україна та Молдова отримали кандидатство, а Албанія та Північна Македонія офіційно відкрили вступні переговори з ЄС, у європейському середовищі розпочався новий виток дебатів щодо реформування Євросоюзу.

Особливе занепокоєння викликають модальності голосування в Раді ЄС. У переважній більшості сфер цей орган ухвалює рішення кваліфікованою більшістю; проте окремі питання, наприклад щодо оподаткування чи зовнішньої політики (до якої належить і політика розширення), вирішуються одноголосно.

Навіть зараз, маючи в складі 27 держав, ЄС не завжди здатний швидко ухвалювати дії через можливість однієї держави-члена заблокувати їх. Виникає закономірне побоювання, що під час вступу країн-кандидатів Рада ЄС стикнеться з повною паралізацією процесу ухвалення рішень у тих сферах, де вони мають ухвалюватися одноголосно.

Хоча Єврокомісія заявила, що підтримує внесення змін до установчих договорів ЄС, “якщо це буде необхідно”, вона закликала скористатися вже наявною “прихованою” можливістю переходу до голосування кваліфікованою більшістю. Йдеться про особливі положення установчих договорів — так звані passerelle clauses. Вони дають змогу Раді ЄС діяти кваліфікованою більшістю у випадках, коли установчі договори передбачають одностайність, а також використовувати звичайну законодавчу процедуру замість спеціальної.

Щоби скористатися passerelle clauses для зміни режиму голосування в Раді ЄС, необхідне одностайне рішення Європейської Ради — органу, до якого входять глави держав та урядів країн ЄС.

У цьому полягає певний парадокс passerelle clauses. Хоча вони справді дають змогу обійти зміну установчих договорів, фактично вони передбачають, що для скасування одностайності в одному органі необхідне одностайне рішення іншого органу, де кожна держава-член так само має по одному представнику з правом голосу.

У 2018—2019 роках Єврокомісія вже вносила пропозиції щодо застосування passerelle clauses у сферах зовнішньої, податкової, соціальної, енергетичної та кліматичної політики, однак їх не було реалізовано.

Ключова причина — політична чутливість питання. Сфери політики, в яких застосовується одностайність, становлять важливий стратегічний національний інтерес для держав-членів. Малі та середні держави ЄС закономірно побоюються, що під час голосування кваліфікованою більшістю не зможуть набрати достатню кількість голосів для блокування рішень, із якими вони не погоджуються, а отже, їхні інтереси не буде належно враховано.

Визнаючи справедливість цих побоювань, Єврокомісія пропонує “відповідні та пропорційні гарантії для врахування стратегічних національних інтересів”. На практиці це означатиме, що рішення про застосування passerelle clauses може супроводжуватися висновками Європейської Ради, які передбачатимуть “запобіжник” — можливість послатися на підстави виняткових національних інтересів, аби відтермінувати ухвалення рішення. В такому разі держави зможуть ініціювати продовження обговорень у Раді ЄС або звернутися до Європейської Ради для обговорення проблемного питання.

Важливо також зазначити, що в контексті розширення ЄС голосування кваліфікованою більшістю пропонується запровадити лише на проміжних етапах вступних переговорів. Відповідно Єврокомісія пропонує, аби закриття розділів переговорів і далі відбувалося одностайно, як і ухвалення остаточного рішення щодо вступу нового члена до Європейського Союзу.

Пропозиції Європейської комісії містять низку корисних ініціатив, спрямованих на прискорення й оптимізацію процесу розширення. Вони демонструють серйозність намірів Брюсселя щодо підтримки поступової інтеграції поточних держав-кандидатів, зокрема й України.

Водночас наразі ще рано робити передбачення щодо практичного втілення пропонованих ініціатив. Більшість із них є рамковими і потребують детального аналізу та подальшої конкретизації в актах права ЄС. Що ж до passerelle clauses, то застосування цих положень вимагає, по-перше, одностайності, а отже, й значної політичної волі з боку держав — членів ЄС, а по-друге, створення чіткого “запобіжника” для скептично налаштованих держав.

Європейська комісія планує надалі здійснити поглиблений аналіз і перегляд п’яти сфер політики, щодо яких вона запропонувала створити механізм для поступової інтеграції. Цей перегляд буде здійснено на початку 2025 року, після чого вже будуть поставлені на розгляд сутнісні пропозиції щодо оновлення політик ЄС за окремими секторами та розпочнеться формування наступної багаторічної фінансової рамки.

Очікується також розгортання дискусій щодо інституційної реформи ЄС та змін в ухваленні рішень щодо політики розширення. Європейська Рада, зокрема, у своїх висновках від 21 березня вже зазначила, що планує розглянути питання внутрішніх реформ на наступному засіданні та ухвалити до літа 2024 року висновки стосовно дорожньої карти для подальшої роботи в цьому напрямі.