Про мутації та громадськість

Про трагікомічну ситуацію з формуванням Громадської ради при МЗС України й обранням її головою пастора Посольства Божого Олександра Кормана написано й сказано вже дуже багато. До Громадської ради увійшли такі цікаві організації, як Інститут шляхетних дівчат “Леді Мері” та “Щаслива жінка”. 3 листопада 2010 року Кабінет міністрів України прийняв постанову “Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” № 996. Вона повинна була стати великим кроком уперед у справі залучення громадськості до державного політикотворення. Попередні українські президенти відрізнялися у цій царині гігантоманією. І Леонід Кучма, і Віктор Ющенко видавали укази про формування не менш і й не більш як всеукраїнських, стратегічних громадських рад, які повинні були опікуватися всім одразу й не менш як у стратегічній перспективі. При цьому громадськими радами на локальному й регіональному рівнях ніхто особливо не переймався. Будувати інституції потрібно з фундаменту, знизу. Це світогляд починає формуватися з головного, стратегічного й поступово опускається до дрібних речей щоденного життя. Але такі філософські розрізнення нашим політикам ніколи не були властиві.

Крок вперед, а скільки назад?

У подальшому громадські ради ставали залежними від керівників конкретного державного виконавчого органу. Туди могли призначати людей, які отримували від своєї “активної громадської позиції” певні преференції у вигляді, скажімо, посвідчень, пришвидшеного вирішення проблем персональних чи своєї організації в обмін на лояльність до керівництва. У 2009 році Кабмін Юлії Тимошенко прийняв нову постанову, що регулювала діяльність громадських рад, яка, з одного боку, перешкоджала потраплянню туди випадкових людей і організацій, але, з іншого, запроваджувала доволі громіздкий механізм обрання їхніх членів. Приміром, члени рад при місцевих органах виконавчої влади мали обиратися під час зборів не менше ніж однієї четвертої від кількості зареєстрованих у відповідному регіоні громадських організацій.

На рівні центральних органів влади мав застосовуватися такий же механізм, тільки у загальнонаціональних масштабах. І ось постанова Кабміну Миколи Азарова, з одного боку, ліквідувала цей малореалістичний механізм обрання рад, а з іншого, — зробила громадські ради де-юре незалежними від керівництва міністерств та інших виконавчих органів. При цьому вона не встановила жодних кваліфікаційних вимог чи то пак критеріїв до “інститутів громадського суспільства”, які можуть брати участь у формуванні та роботі громадських рад. Релігійні організації і жіночі рухи, профспілки й медіа отримали рівні шанси йти до рад. І тут почався найбільший в історії незалежної України похід громадськості до рад при майже 600 державних виконавчих органах по всій країні. Треба відзначити, що ми практично не чули про перешкоджання цьому процесу з боку держорганів. Останні надавали приміщення, інвентар, делегували своїх представників. Для молодої демократії з пострадянським духом і неясними перспективами це вже дуже добре. Але коли в складі громадської ради при зовнішньополітичному відомстві великої європейської країни з’явилися представники “Посольства Божого” у великій кількості, а на її чолі став його пастор, стало зрозуміло, що щось таки не гаразд в українському королівстві громадської рівності й державної прозорості. Один шведський дипломат у розмові з автором зазначив, що це ще можливе тільки в такій країні, як Іран, щоб релігійні діячі очолювали громадські ради при МЗС. І ось тепер як довести, що Україна — це не Іран?

Послання із Сан-Франциско

А тепер уявіть собі не міністерство і навіть не державний комітет чи агенцію, а всього лише міську адміністрацію американського міста Сан-Франциско. У складі цієї адміністрації є відділ з розподілу грантів для мистецьких організацій на реалізацію їхніх проектів. Рішення щодо надання гранту тій чи іншій організації приймають не чиновники, а консультативна рада при цьому відділі. Вона є, так би мовити, голосом місцевої громадськості, яка повинна вирішувати, які мистецькі проекти варто підтримувати в інтересах міста. До неї входять незалежні експерти, тобто митці, мистецтвознавці та менеджери від культури. За свою роботу вони отримують гроші з міського бюджету, але не з тої його статті, яка виділяється на фінансування самого відділу з розподілу грантів. Призначає їх особисто мер або його заступник.

У міській адміністрації Сан-Франциско витратили купу часу й ресурсів, щоб розробити такий механізм співпраці, де б і думка громадськості була врахована, що, власне, і є головною тактичною метою будь-якої “участі громадськості у формуванні політики”, і експертне знання мало прямий вплив на прийняття рішень, і уповноважені та, головне, кваліфіковані представники громадськості були дистанційовані фінансово й функціонально від чиновників. І можна сказати, що тут ідеться лишень про “якісь гранти для танцювальних і театральних постановок” у 800-тисячному місті (це без урахування передмість). А в українському випадку, коли йдеться про зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні й безпекові політичні питання, можуть застосовуватися принципи, адекватні максимум для рівня районних адміністрацій.

Згідно з постановою від 3 листопада 2010 року, пропозиції громадських рад щодо підготовки проектів нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної політики у відповідній сфері є обов’язковими для розгляду відповідним органом. Крім того, така рада може здійснювати антикорупційну експертизу проектів рішень державного органу. І от якщо взяти за приклад все ту ж громадську раду при МЗС, антикорупційну експертизу рішень міністерства здійснюватиме рада на чолі з пастором і у складі дочірніх організацій церкви “Посольства Божого”, чийого очільника Сандея Аделаджу підозрюють у причетності до шахрайства сумнозвісної компанії King’s Capital.

Взагалі ж, багато великих умів успішніших і зріліших демократій замислювалися над дилемою про співвідношення між рівністю, всезагальністю участі громадськості у формуванні державної політики, коли вона почувається незалежної від керівників держорганів, і потребою в експертному знанні й кваліфікованості при формулюванні будь-яких пропозицій і громадській експертизі проектів державних рішень. І єдино правильного рецепту тут немає. Але в процесі еволюції цих демократій було усвідомлено принаймні дві важливі речі, спільні й чинні по обидва боки Атлантики й Тихого океану. Фактично нічим не обмежене втілення принципу рівності громадян, коли йдеться про участь у роботі громадських рад, комітетів, судів присяжних тощо, може адекватно застосовуватися на локальному й регіональному рівні. В українській же урядовій постанові однаково не передбачено жодних кваліфікаційних вимог для громадських організацій як на місцевому, так і на національному рівні. На центральному державному рівні до формулювання “пропозицій, обов’язкових для розгляду” можуть залучатися лише експерти. Приміром, про тих, хто входять до консультативної ради при Міністерстві оборони США, кажуть “це старші експерти, експерти над експертами”, тобто люди, чий досвід, професіоналізм, авторитет є вершиною того, чого можна досягти в цій царині. Але водночас США як країна пронизані тисячами капілярів локальних громадських форумів, рад, комітетів, судів присяжних тощо, куди гіпотетично можуть потрапити і пастор євангелістської церкви, і Генрі Кіссінджер, і волонтер руху дівчат-скаутів. Сформулювати критерії для участі громадських організацій в радах саме при міністерствах насправді доволі просто. Одним із них, скажімо, може бути вимога щонайменше двох-трьох років роботи у сфері, якою опікується відповідне відомство.

Також, згідно з чинною постановою № 996, громадські ради мають право залучати до своєї роботи експертів, але це право — не обов’язок. Скажімо, Тижню відомо, що до участі у формуванні Громадської ради при МЗС не було запрошено екс-міністра закордонних справ Бориса Тарасюка, хоча раніше залучення колишніх міністрів до роботи в громадській колегії при МЗС було звичною практикою. Достатньо персонального непорозуміння між екс-міністром й нинішнім міністром Костянтином Грищенком, щоб справжній експерт до ради не потрапив. Або, приміром, достатньо, щоб Олександр Корман так чи інакше домовився з представниками міністерства, аби питання про порушення регламенту при його обранні головою Ради нікого там не стривожило. Наразі у зовнішньополітичному відомстві обіцяють створити науково-експерту раду, чиї рішення, як повідомили нам в МЗС, матимуть, відповідно до проекту положення про її діяльність, лише рекомендаційний/консультативний характер. Нагадаймо, пропозиції громадської ради на чолі з пастором Олександром Корманом є обов’язковими. Якщо запроваджувати паралельно з громадськими радами науково-експертні, то знову ж таки потрібно грамотно урегулювати сфери компетенції та юридичну силу їхніх пропозицій.

Усі ці мутації демократичних інституцій в Україні можна вважати проявом так званого інституційного ізоморфізму. Якщо пояснювати суть явища в двох словах, це коли одні інституції наслідують ознаки й підходи інших. Таке явище дуже поширене в перехідних режимах, коли на основі старих недемократичних норм і правил ліпиться демократія, копіюються іноземні підходи без належного аналізу. Якщо цей процес ретельно не продумати, то виходить не метаморфоза, а мутація. Її метафорично можна описати так: вас запрошують покататися на гладенькій євроковзанці, але у якийсь момент раптом під вами тріскається лід, а там — судомно холодна, крижана вода. На поверхню вихлюпується профанація. І як довести після цього, що Україна — не Іран? А громадські ради можуть формуватися й в авторитарних режимах, і в диктаторських. Де-юре одне одному не заважає.

Як залучають громадськість до реалізації політики на місцеву рівні й не тільки: невідомі в Україні механізми.

Партисипаторний бюджетний процес (participatory budgeting) — громадськість бере безпосередню участь у бюджетному процесі, тобто визначає на що саме й скільки витрачатиметься грошей. Застосовують цей механізм на місцевому та регіональному рівні. Вперше громадяни змогли нарівні з чиновниками приймати рішення щодо розподілу бюджетних коштів у бразильському місті Порту-Алегру в 1989 році. З півторамільйонного населення міста близько 50 тис. громадян беруть участь у зібраннях, на яких розробляється бюджетна політика міста. Головне в цьому підході дати можливість громадянам, а не чиновникам виставити бюджетні пріоритети, коли йдеться про розвиток громад, нові інфраструктурні й соціальні проекти. Вотчиною чиновників залишається розробка тої частини бюджету, яка покриває постійні витрати, скажімо пенсії.

Громадські журі, або суди присяжних (сitizen juries) — за формою вельми схожі до громадських рад, їх можна вважати їхнім інваріантом, але продуманішим. У них цілком втілено принцип рівності й відсутності будь-яких обмежень для участі громадян у формуванні й здійсненні політики. Уявімо, що адміністрація міста N отримала для розгляду проект створення мережі шкіл творчого розвитку. Чи треба його реалізовувати в місті, де в звичайних школах протікають дахи й з вікон дмуть вітри? На основі даних виборчих реєстрів, податкової, списку поштових адрес механічно й навмання громадян запрошують для участі в так званому журі, що оцінюватиме проект. Таким чином, люди різних професій, з різним соціальним досвідом опиняються в одному колективі. Далі, їм пропонують вислухати доповіді розробників проекту, чиновників, митців, освітян, які підтримують проект, освітян, які його не підтримують. Потім журі, чи суд присяжних, готують звіт, в якому дають свою підсумкову оцінку проекту. Призначається спеціальна наглядова рада з експертів, яка цей звіт розглядає і вирішує, що потрібно робити далі. У 1970-х цей підхід почали застосовувати в Міннеаполісі, штат Міннесота. Це приклад того, як громадяни без експертних знань можуть долучатися до розгляду складних питань. Громадські суди присяжних скликають і в Німеччині, тож це явище не є виплодом суто англо-саксонської правової традиції.

Колаборативне формування політики (сollaborative policy-making) — це таке широке поле, на якому можна грати в різні ігри. І громадські ради, і громадські суди присяжних можна вважати формами колаборативного творення політики. Але, як засвідчує американський досвід, справжня колаборативність досягається там, де створюють не загальні громадські органи при державних і місцевих владних інституціях, а, скажімо, тематичні форуми, які фокусуються на дуже конкретній проблемі й з місяця в місяць, з року в рік лупають конкретну скелю. Якщо влада дослухається до них, бере участь у їхній роботі, то тоді можна говорити про колаборативний ефект. Причому, що раніше вона це починає робити, то легше в підсумку вирішується проблема. У Каліфорнії відомим є приклад Водного форуму Сакраменто, який вирішував проблему покращення водопостачання в місті й в районах навколо нього. Кажуть, реально справи з часом пішли краще.

Робочі групи (study circles) — це найменш формалізована форма участі громадськості у формуванні державної політики. Громадяни збираються у “кружки” не просто, щоб вивчати певну проблему, але й для того, щоб потім поділитися результатами цього вивчення з владою.

Електронна демократія (e-democracy) — громадяни просто можуть спілкуватися онлайн, дискутувати на форумах, брати участь у відеоконференціях із чиновниками, голосувати за ті чи інші проекти рішень влади тощо.

Жанна БЕЗП'ЯТЧУК