Право неотчуждаемое и незыблемое. Или?..

Впрочем, впоследствии оказалось, что проект решения КГГА и штурм Рады между собой не связаны.

Глава КГГА Александр Попов тут же заверил, что Киевская администрация не будет принимать решений, которые хоть как-то нарушат демократические принципы. “Я посмотрю этот проект, и мы его отменим даже как проект, если там есть какие-то наступления на демократию”, — пообещал он. В свою очередь пресс-секретарь главы КГГА Наталья Ильницкая подчеркнула, что проект решения касается лишь проведения различных культурных акций, но не митингов или демонстраций.

Впрочем, уже известно, как наша власть умеет “упорядочивать” разного рода акции. Прекрасное тому подтверждение — недавние события на улице Владимирской. Когда власти по совершенно непонятным причинам запретили мирное шествие граждан на День Независимости.

Или другой совсем свежий пример. Буквально вчера Окружной административный суд Киева запретил проведение массовых мероприятий в центральной части города 22 — 23 сентября. Суд аргументировал решение тем, что, согласно сообщениям о проведении мирных собраний, количество участников превышает 50 тысяч человек, а это может привести к конфликтам и нарушению общественного порядка. Напомним, что на четверг анонсировалось проведение акции “Запретим рекламу сигарет”, а на пятницу — “Уничтоженный Крещатик. Мы помним”.

Представители общественной организации “Всесвіт” Наталья Зубар и Александр Северин провели масштабный мониторинг, как в разных регионах Украины реализуется право граждан на мирные собрания. Их выводы, увы, неутешительны...

Право граждан собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, походы и демонстрации закреплено в статье 39 Конституции Украины, является их неотчуждаемым и незыблемым правом, гарантированным Основным Законом Украины.

(Из решения Конституционного Суда Украины №4-рп от 19.04.01)

Диспозиция

Среди основополагающих гражданских прав, реализация которых определяет положение народа во взаимоотношениях с государством, право на мирные собрания является, “может, и не первым, но и не вторым”. Статья 39 Конституции Украины устанавливает, что “граждане имеют право собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, шествия и демонстрации, о проведении которых заблаговременно уведомляются органы исполнительной власти или органы местного самоуправления. Ограничение реализации этого права может устанавливаться судом в соответствии с законом и только в интересах национальной безопасности и общественного порядка — с целью предупреждения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей”.

При этом конституционные нормы являются нормами прямого действия и имеют наивысшую юридическую силу.

Более того, в 1997-ом году Украина ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основополагающих свобод (Европейскую конвенцию по правам человека), в соответствии со ст. 11 которой “Каждый имеет право на свободу мирных собраний и свободу объединения с другими лицами Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, за исключением тех, которые установлены законом и являются необходимыми в демократическом обществе в интересах национальной или общественной безопасности, для предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или морали либо для защиты прав и свобод других лиц”.

При этом в соответствии со ст. 9 Конституцией Украины и Законом “О международных договорах Украины” “международные договоры, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины”, а “если международным договором Украины, который вступил в силу в установленном порядке, установлены другие правила, чем те, которые предусмотрены в соответствующем акте законодательства Украины, то применяются правила международного договора”.

Поэтому не надо быть профессиональным юристом, чтобы понять и перевести это на “простой язык”: право на мирные собрания гарантированно нам Основным Законом и может быть ограничено только судом, только в соответствии с законом и только если такое ограничение является необходимым в демократическом обществе для достижения определенной благородной цели.

Но не нужно быть и профессиональным исследователем или правозащитником, чтобы понимать, что на практике с правом на мирные собрания в Украине не так все просто: едва ли не ежедневно мы слышим и читаем о судебных запретах на проведение уличных акций, вмешательстве правоохранительных структур, задержаниях участников акций и т.д.

Постановка вопроса

Поэтому мы поставили (в форме письменных информационных запросов) перед всеми городскими советами областных центров Украины и городов Симферополь и Севастополь (всего 26 респондентов) вопрос о том, как они способствуют (если способствуют) реализации права граждан на мирные собрания, а именно:

1. Существует ли утвержденный городским советом порядок рассмотрения сообщений граждан, общественных организаций, политических партий о проведении мирных собраний, митингов, демонстраций и других массовых мероприятий (ст.39 Конституции Украины)?

Если да — предоставить копию такого акта.

Если нет — предоставить информацию, чем конкретно (какими правилами и критериями) руководствуется городская власть при определении наличия оснований для обращения в суд относительно ограничения права на мирные собрания.

2. Количество обращений городской власти в суд относительно запрещения мирных собраний (ограничения права на мирные собрания), количество решений суда о запрещении мирных собраний в течение этого года.

Ответили все. Днепропетровский горсовет предоставил ответ только на повторный запрос.

Данные о количестве обращений в суд отказались предоставить Одесский и Харьковский городские советы. Одесский — со ссылкой на неясный часовой интервал, им был послан повторный запрос. Харьковский горсовет заявил, что отдельный учет исков относительно ограничения права на собрания не ведется, на них был подан судебный иск за непредоставление информации.

В ходе исследования оказалось, что, например, в Севастополе заявки на проведение митингов требуют подавать в РГА, а не в горсовет, нам известно как минимум об одном случае судебного запрета митинга по обращению РГА, при этом горсовет показывает нули в ответах о запрещенных митингах.

Суд как ultima ratio власти

Всего за текущий год в городах Украины (без Киева, Харькова и Одессы) горсоветы подали в суд на запрещение 64 митингов. В 53 случаях суд удовлетворил эти иски (82%).

Киевский горсовет предоставил данные за 2009—2011 годы, без разбивки по годам. В суд было подано 48 раз, иски удовлетворены — 35 раз (72%).

Многие горсоветы ответили, что не обращались в суд по поводу запрещения митингов (или же ограничения права на мирные собрания). Однако эти ответы могут значить то же, что и в Севастополе (заявки подаются РГА), или то, что горсоветы вообще не утруждают себя судебными исками, как в Луганске, когда горисполком без всякого решения суда запретил (http://gorod.lugansk.ua/index.php?newsid=5047) все массовые мероприятия во время визита патриарха РПЦ. Поэтому мы можем говорить о том, что наше исследование дает минимальную оценку состоянию относительно реализации права на мирные собрания.

Утверждают, что не обращались в суд по поводу запрещения митингов горсоветы Винницы, Житомира, Ивано-Франковска, Кировограда, Луганска, Ровно, Ужгорода, Хмельницкого, Черновцов, Севастополя. Рекордсменом по обращениям в суд (кроме Киева, где естественным является и самое большое количество митингов и попыток их запрещений) является горсовет Днепропетровска, далее идут Запорожье и Симферополь. Нужно отметить, что все три города никоим образом не являются центрами протестной активности, и такой пик запрещений там статистически никак не оправдан.

Основания для обращения в суд

Ответы на вопрос “об основаниях для обращения в суд относительно запрещения мирных собраний” предоставили только 14 горсоветов из 26. Только 2 сослались на ст. 39 Конституции, чаще всего основанием называлась “угроза интересам национальной безопасности и общественного порядка” — 9, “в случае наличия нескольких сообщений относительно реализации права на мирные собрания в одном и том же месте” — 3, “если количество участников мероприятия превышает возможности территории” — 2, на несоответствие местному порядку проведения собраний, принятому советом либо исполкомом, сослались 2 горсовета.

Однако наш мониторинг показывает, что основание для обращения в суд “в случае наличия нескольких сообщений относительно реализации права на мирные собрания в одном и том же месте” является самым распространенным. У нас есть документы о решении судов на основании таких представлений из Харькова, Днепропетровска, Донецка, Симферополя, Одессы и других городов. Именно эта практика позволяет власти при необходимости запретить любой митинг. Делается это так — в ответ на заявку неугодной организации подается заявка на то же время и место от провластной организации, и горсовет подает в суд на запрещение обоих митингов. Суды такие представления чаще всего удовлетворяют. Эта практика является незаконной, в таких случаях власть должна не запрещать митинг, а предложить заявителям разные места для проведения, то есть — развести их. В Харькове осуществлена попытка обжаловать такое запрещение, однако пока еще неуспешно (дело “футболится” между инстанциями).

Какие очки?

На вопрос “Чем руководствуются при рассмотрении сообщений о проведении мирных собраний?” не ответили только Черновцы и Львов.

Ответили, что руководствуются:

ст. 39 Конституцией Украины — 13 горсоветов;

решением КСУ от 19.04.01 — 8 горсоветов;

законом “О местном самоуправлении в Украине” — 6 горсоветов;

указом Президиума Верховной Рады СССР от 28.08.88 №9306-XI “О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных походов и демонстраций в СССР” — 5 горсоветов;

ст.182 Кодекса административного судопроизводства Украины — 3;

ст.11 Европейской конвенции по правам человека — 2;

законом “О благоустройстве населенных пунктов” — 2;

положением об общих собраниях граждан по месту жительства (постановление ВРУ от 17.12.93) — 1;

международным пактом о гражданских и политических правах — 1.

Местные акты о порядке рассмотрения сообщений о проведении мирных собраний найдены в 11 из 26 городов.

Местные девиации

Местные акты (под разными названиями) о порядке рассмотрения сообщений о проведении мирных собраний найдены в Днепропетровске, Житомире, Запорожье, Киеве, Кировограде, Луцке, Ровно, Симферополе, Сумах, Харькове, Херсоне.

В последнее время граждане обжаловали “Положение” в Житомире, упразднили через суд в Симферополе, Черновцах и Ужгороде.

Существующие положения достаточно часто направлены на осложнение организации и проведения митингов. Например, в Днепропетровске и Ровно не разрешается митинг, если “уставом организатора не предусмотрена деятельность, связанная с организацией мероприятий”, в Житомире “организаторы обязаны заключать соглашения с организациями, рекомендованными исполкомом, относительно соблюдения общественного порядка, безопасности движения, противопожарной безопасности, относительно соблюдения санитарного состояния территории и т.п.”, от организаторов требуют сообщения за 10 дней (Днепропетровск, Запорожье, Киев, Луцк, Ровно, Симферополь, Харьков, Херсон) или даже за 30 дней (Ивано-Франковск). В Ужгороде была предусмотрена процедура “согласования” с от 4 до 11 инстанциями.

В Киеве действует порядок, согласно которому с 2005 года запрещены мероприятия в центре города, запрещено установление палаток, использование громкоговорителей, и который, вполне очевидно, применяется избирательно.

В то же время в соответствии с частью первой ст.144 Конституции Украины “органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных законом, принимают решения, которые являются обязательными к выполнению на соответствующей территории”. В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 “а” ст. 38 Закона Украины “О местном самоуправлении” от 21.05.97 №280/97-ВР к ведению исполнительных органов городских советов относится: “решение в соответствии с законом вопросов о проведении собраний, митингов, манифестаций и демонстраций, спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий; осуществление контроля за обеспечением при их проведении общественного порядка”. Сегодня в Украине отсутствует закон (законодательный акт), который регулировал бы вопрос проведения собраний, митингов, манифестаций и демонстраций и т.п., а согласно ст. 39 Конституции Украины “граждане имеют право собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, походы и демонстрации, о проведении которых заблаговременно извещаются органы исполнительной власти или органы местного самоуправления. Ограничение относительно реализации этого права может устанавливаться судом в соответствии с законом и только в интересах национальной безопасности и общественного порядка — с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей”.

Следовательно, ни один закон не предоставляет органам местного самоуправления и их исполнительным комитетам права самостоятельно, без решения суда, тем или иным образом ограничивать право на мирные собрания — в том числе и путем какого-то “нормативного урегулирования” этого вопроса собственными актами. Подобные решения являются выходом за пределы легитимной компетенции и нарушением конституционного права граждан на мирные собрания.

Back in the USSR

Как уже сказано, пять городских советов (это Винницкий, Ивано-Франковский, Одесский, Тернопольский и Черкасский) прямо сообщили, что при рассмотрении сообщений о проведении мирных собраний руководствуются указом Президиума Верховной Рады СССР от 28.08.88 №9306-XI “О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных походов и демонстраций в СССР” еще несколько ностальгирующих за совком советов (например — Харьковский) сослались на этот “порядок” в своих собственных нормативных актах, которыми они претендуют (незаконно, как показано выше) регулировать отношения относительно проведения мирных собраний.

Действительно, верховносоветские законодатели как-то не спешат отменять постановление ВРУ от 12.09.91 “О порядке временного действия на территории Украины отдельных актов законодательства Союза ССР”, где написано, что “до принятия соответствующих актов законодательства Украины применяются акты законодательства Союза ССР по вопросам, которые не урегулированы законодательством Украины при условии, что они не противоречат Конституции и законам Украины”, однако:

а) с 1996 года вопрос проведения мирных собраний в Украине урегулирован ст. 39 Конституции Украины (актом прямого действия и высшей юридической силы);

б) отмеченный Указ противоречит Конституции Украины, поскольку предусматривает разрешительный характер проведения мирных собраний и вообще говорит об их проведении в несуществующем государстве “СССР”, регламентируя отношения несуществующих граждан несуществующего “СССР” с такими же несуществующими “исполнительными комитетами советов народных депутатов”, рассматривая проведение собраний сквозь вопрос соответствия или несоответствия “Конституции СССР, конституциям союзных и автономных республик” — несуществующих конституций несуществующих субъектов.

Да и вообще, по ст. 19 Конституции органы государственной власти, местного самоуправления могут действовать только в соответствии с Конституцией и законами (а не постановлениями — хоть “президиума ВС СССР”, хоть собственно ВРУ), а согласно п. 1 ст. 92 Конституции права и свободы человека и гражданина, их гарантии определяются, опять-таки, только законами.

Следовательно, никаких оснований вытаскивать со свалки советские нормативные отбросы не существует, кроме, конечно, депутатско-чиновничьей ностальгии по советским временам и рефлекторного стремления власть имущих, перепуганных даже призраком свободного общества, запрещать, запрещать и еще раз запрещать.

Короткий вывод

В Украине у местной власти нет единого подхода, единой практики реализации права на мирные собрания. При попытках граждан реализовать это право власть часто нарушает Конституцию. Сверхвысокий процент удовлетворенных исков местной власти относительно ограничения права на мирные собрания вряд ли свидетельствует о непредубежденности судов при рассмотрении таких дел.

Что дальше?

Как либералы, к тому же достаточно осведомленные с отечественной практикой законотворчества, согласно которой правовые акты обычно выходят какими-то не слишком правовыми, а скорее актами законо-давства для подавления (или выхолащивания) прав и свобод, мы придерживаемся мысли о нецелесообразности принятия отдельного закона о мирных собраниях — Конституции и ратифицированных международных актов достаточно. Единственным исключением является вопрос определения “заблаговременного извещения” о проведении мирных собраний — именно это (“определение конкретных сроков заблаговременного извещения с учетом особенностей форм мирных собраний, их массовости, места, времени проведения и т. п.”) только и может быть, в соответствии с решением Конституционного Суда Украины №4-рп/2001 от 19.04.01, “предметом законодательной регуляции” — будь то в отдельном законе или в законодательном акте, который будет регулировать в целом административные отношения между властью и гражданином.

Вместе с тем, с нашей точки зрения, целесообразно инициировать отмену в судебном порядке (признание противоправными и недействительными) как самовольно принятых местной властью “порядков”, так и одиозного советского реликта — указа давно канувшего в Лету президиума давно несуществующего органа давно усопшего тоталитарного государства. И если это кто-то сделает быстрее и эффективнее — мы только за.

Кроме того, учитывая полную правоприменяемую кашу, могут возникнуть основания (“неоднозначное применение”) для обращения в Конституционный Суду Украины относительно толкования ст. 39 Конституции в другом, более широком контексте, чем это было сделано в решении №4-рп/2001.

P. S. По сути, всякое нормальное (то есть правовое и демократическое) государство является продуктом “собрания граждан”, проведенного в той или иной форме для легитимизации властных институций и определения принципов взаимоотношений в вехе “государство-гражданин”. А всякая власть, которая в мирных и нечрезвычайных обстоятельствах стремится ограничить это основополагающее право, не только самоделегитимизируется, но и напрашивается на собрание граждан, которое поставит на такой власти крест. Или осиновый кол.

Наталья ЗУБАРЬ, исполнительный директор Гражданского информационно-методического центра “Всесвіт”, Александр СЕВЕРИН, кандидат юридических наук