Политиков просят на выход из судов

Венецианская комиссия (ВК) рекомендует Украине начинать реформу судебной системы с изменений в Конституцию. В первую очередь речь об исключении или существенном ограничении участия политиков в процедурах назначения и увольнения судей, а также создания судов. Эта рекомендация ставит под вопрос попытки осуществить судебно-правовую реформу посредством изменений профильных законов.

Консультативный орган Совета Европы в области конституционного законодательства — Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) — представил свои выводы относительно объединенных законопроектов №№0916 и 0917, находящихся на рассмотрении в Верховной Раде и предусматривающих масштабные изменения законов о судоустройстве и о статусе судей.

“Экономические известия” располагает англоязычным вариантом заключения. Главный его посыл изложен, вероятнее всего, в п. 119 раздела “8. Выводы” и сформулирован таким образом (здесь и далее — неофициальный перевод): “Ряд проблем содержится непосредственно в Конституции, и создается впечатление, что именно конституционные положения являются препятствием в создании независимой судебной системы, которая бы соответствовала европейским стандартам. Комиссия рекомендует не ограничивать судебную реформу исключительно законодательным уровнем, а рекомендует осуществить глубокую конституционную реформу, чтобы заложить крепкую основу для современной и эффективной судебной системы в полном соответствии с европейскими стандартами” (выделено в тексте заключения.— “Экономические известия”).

ВК анализировала законопроекты №№0916 и 0917 вместе с поправками и предложениями ко второму чтению, подготовленными и одобренными комитетом Рады по правосудию в июне 2008 г. Именно тогда достигло апогея противостояние команд главы комитета Сергея Кивалова (Партия регионов) и председателя Верховного суда (ВСУ) Василия Онопенко. Соответственно, главной целью судебно-правовой реформы было максимальное уменьшение влияния и полномочий ВСУ и его главы. В том числе это касалось радикального изменения схемы назначения руководителей судов, чем на тот момент занимался Совет судей Украины (ССУ) — по представлению председателя ВСУ.

При подготовке законопроектов №№0916 и 0917 ко второму чтению профильный комитет рассмотрел 761 поправку, одобрив примерно 400 из них. При этом регионалы для поддержки своей законодательной инициативы во втором чтении подчас прибегали к цитированию еще одного заключения ВК, принятого в марте 2007 г., еще до принятия законопроектов №№0916 и 0917 в первом чтении.

В то же время 20 июля 2009 г. министр юстиции Николай Онищук по собственной инициативе попросил ВК проанализировать упомянутые законопроекты — уже со всеми изменениями ко второму чтению. Это до сих пор вызывает недовольство у команды Сергея Кивалова.

Что предлагает Комиссия

В первую очередь эксперты ВК отмечают, что основа основ любой судебной системы — назначение и увольнение судей — “имеет очень проблемные черты, поскольку создается впечатление, что она позволяет политизацию процесса таким образом, который сложно согласовать с требованием разделения властей и независимости судей”. В заключении сказано, что посредством изменений в Конституцию необходимо устранить Раду из процесса избрания судей и их увольнения. Если таких изменений не будет, то нужно хотя бы поставить участие парламента в зависимость от предложений независимых органов и независимой проверки. “Роль Рады в избрании судей и их увольнении создает впечатление ненадлежащих связей и влияния (со стороны органов исполнительной и законодательной власти.— “i”), что негативно влияет на независимость судебной власти в целом. Кажется, эти проблемы нельзя ликвидировать спорадическими изменениями; нужно переосмыслить систему в целом”,— отмечается в документе.

Принятие решения о создании судов не должно входить в компетенцию президента — это должно устанавливаться законом Рады. При этом должно быть строго ограничено участие главы государства в процедуре назначения судей. “…хотя законопроект (имеются в виду объединенные проекты законов №0916 и 0917.— “i”) содержит много позитивных черт и является более совершенным, чем два предыдущих законопроекта, он требует значительных изменений. …законопроект может служить основой для окончательного текста”,— говорится в заключении.

Чего не понимают в Европе

Но в ВК не учитывают и не могут учитывать важный нюанс: реформирование судов в Украине — это, прежде всего, попытка расширить свое политическое влияние и возможности в судах. Именно в этом контексте и по сей день идет судебно-правовая реформа с 2007 г. В частности, эксперты ВК совершенно исключили из своего внимания процедуру назначения руководителей судов, имеющих в Украине определяющее влияние на работу своих ведомств и судебных систем.

Напомним, законопроекты №№0916 и 0917 не удалось провести через парламент, и регионалы, изыскав возможности в регламенте Рады, вернули их назад в комитет для повторной подготовки ко второму чтению. И вроде как рассматриваемое заключение ВК уже не актуально, поскольку упомянутые сотни поправок уже не существуют. Но важно то, что эксперты подошли к работе настолько концептуально, что их выводы, скорее всего, будут иметь значение в рамках любой инициативы глобального и системного реформирования судов.

Из заключения Венецианской комиссии

а) Сложная структура судебной системы должна быть упрощена путем внесения изменений в Конституцию;

б) В Конституции должен быть предусмотрен только функциональный иммунитет (судей) в отношении действий, совершенных в процессе выполнения судейских обязанностей. На уровне закона процедура снятия иммунитета должна быть упрощена;

в) Автономный орган со значительным представительством судей (возможно, реформированный ВСЮ, который бы формировался плюралистично и в который входило бы большинство или значительная часть судей, избранных их коллегами) должен играть существенную роль при представлении и защите проекта бюджета судебных органов в парламенте;

г) Система судейского самоуправления слишком сложна, и ее нужно упростить. Поскольку полномочия соответствующих структур иногда пересекаются, их необходимо пересмотреть и четко зафиксировать. Вместо разных органов судейского самоуправления необходимо создать единый орган, как ВСЮ, который бы формировался согласно изложенным выше принципам (при необходимости — с подкомиссиями со специализированными функциями);

д) Государственная судебная администрация (ГСА) (занимается финансированием апелляционных и местных судов и их материально-техническим обеспечением) и система обучения судей должны входить в судебную ветвь власти. (Сегодня ГСА — орган исполнительной власти, подотчетный ССУ).

Андрей УМАНЕЦ