Невивчені уроки Грузії

Що означають грузинські реформи для українців? Для одних це радість за близький народ, що досягнув успіху, один із небагатьох на пострадянському просторі. Для інших — інструкція до дій у процесі реформування України. А для когось, мабуть, і розчарування, бо після Революції гідності в нас висадився цілий десант грузинських реформаторів — починаючи від Міхеїла Саакашвілі й нині покійного Кахи Бендукідзе, закінчуючи консультантами-менеджерами середньої ланки в окремих державних органах. Утім, їхня результативність в Україні зовсім неоднозначна, набагато нижча, ніж у самій Грузії.

Хай там як ми ставимося до грузинських реформ, їхній досвід безцінний. І хоч би скільки нам про них розповідали, усе одно залишатимуться білі плями, тобто чимало недостатньо відомих фактів, ретельний аналіз яких міг би допомогти Україні уникнути багатьох власних помилок на шляху трансформації. У липні в Міжнародній школі економіки (ISET) при Тбіліському державному університеті за підтримки Празького центру громадянського суспільства (PCSC) відбулася щорічна літня школа “Вивчення реформ та розвитку Грузії”. Протягом тижня грузинські реформатори ділилися досвідом. Тиждень побував на заході та привіз чимало цікавих висновків для України.

Не така, як здається

Чимало українців думає, що успіх грузинських реформ неповний. Мовляв, країна була дуже бідною, а стала просто бідною. Це не відповідає дійсності, що можна довести кількома аргументами. По-перше, за даними Служби статистики Грузії, у I кварталі 2018-го середня зарплата в країні становила 1059 ларі, або $426, що на 46% вище, ніж в Україні. ВВП на душу населення в Грузії на 59% вищий, ніж український у номінальному виразі, а з урахуванням паритету купівельної спроможності — на 23%. Тобто статистично за рівнем доходів Грузія помітно попереду України. Це при тому, що такого ніколи не було до вітчизняної кризи 2014—2015 років і що через розруху, спричинену громадянською війною початку 1990-х, Грузія стартувала зі значно нижчих позицій, ніж ми.

По-друге, трохи дивно, але в Тбілісі кращий автопарк, ніж у Києві. Тоді як чимало європейців, приїхавши до української столиці, зауважує, як багато в нас дорогих машин. У столиці Грузії частка дорогих і не дуже, але якісних автомобілів значно більша. Щоб знайти “Жигулі”, треба добряче пошукати. Це зумовлено не лише вищими доходами, а й кардинально нижчою вартістю розмитнення, а також тим, що торгівля автомобілями організована дуже якісно й ефективно. Тут випливає ще один нюанс, про який ітиметься нижче: Грузія дбає про людей. Якщо наша держава дивитися, чого в населення забагато, і намагається це забрати, то там стежать, чого населенню бракує, і намагаються покрити недостачу. Це зовсім інший світогляд чиновників і держави загалом. Тому в Грузії після проведення реформ проблема “євроблях” не може виникнути в принципі, якісні автівки доступні навіть простим людям.

По-третє, на вулицях Тбілісі дуже багато туристів, чимало їх і в регіонах. Мова не тільки про росіян, які, мабуть, за чисельністю переважають гостей з інших країн: у Грузії європейців, американців, арабів, азіатів можна зустріти значно частіше, ніж в Україні (за винятком хіба що Львова). Туризм як галузь там налагоджений вельми добре. Це стосується і столиці, і регіонів, пропозиція екскурсій дуже насичена та прекрасно структурована. Якщо люди туди їдуть, отже, країна має цілий комплекс переваг над іншими, починаючи від сервісу в готелях, якості доріг та іншої інфраструктури, закінчуючи рівнем знан­ня англійської, привабливістю національної кухні тощо. Україні, судячи з кількості туристів у наших містах, про таке поки що можна тільки мріяти.

До того ж на сьогодні Грузія досить стрімко розвивається: останні кілька кварталів темп приросту ВВП був близьким до 5%. Нині кажуть, що невдовзі він реально може збільшитися до понад 7%. Це руйнує ще один міф, нібито після зміни влади країна відкочується назад. Можливо, напрями розвитку змінилися, але він триває, що, либонь, найлегше спостерігати  неозброєним оком у  регіонах, наприклад у Батумі. 

Лібералізація в дії

Про глибину та радикальність грузинської лібералізації ширяться легенди. Грузини знизили податки, анулювали мита, позакривали левову частку контрольних органів і зробили ще багато чого, рубаючи з плеча з дивовижною рішучістю. Про це ми маємо вдосталь інформації. Водночас є ще чимало невідомих нюансів, розуміння яких було б дуже помічним для України.

Передусім самі грузини зізнаються, що будь-які нові ініціативи в економічній політиці, які вони розглядали до впровадження в період реформ, фільтрували крізь певну призму. А саме: збільшать вони простір для корупції чи зменшать, створять більше можливостей для чиновницької дискреції чи менше. Тобто боротьба з корупцією була ніби зашита в підсвідомості реформаторів, чого не скажеш про Україну. Власне, за цим їх і можна оцінювати: якщо людина буквально живе боротьбою з коруп­цією, то раніше чи пізніше це починає давати свої плоди, а якщо тільки симулює, результату не буде ніколи. Мабуть, боротьба з корупцією, запит на яку був безпосередньо маніфестований під час Революції троянд, і визначила глибину й масштаб лібералізації, тобто остання не була чиєюсь примхою, “геніальною ідеєю”, а лише логічним наслідком того, що потребували люди.

Головним результатом лібералізації в економічній площині було те, що Грузія відкрилася для світу. Тут потрібно звернути увагу на сам підхід. У реформаторів було концептуальне бачення: ми маленька країна, тож потрібно відкриватися. Багато кому з українських економістів радянського штибу ця тактика видасться дикою та повністю хибною. Але сила держави у внутрішній організації, а не в кількості захисних бар’єрів у взаємодії зі світом. Це розуміли грузинські реформатори.

Наслідки реалізації такого бачення дуже цікаві. На літній школі наводили приклад молочної та пивної галузей Грузії. До проведення реформ у кожній із них була домінуюча грузинська компанія, яка концентрувала понад половину ринку. Власники тих підприємств були парламентаріями, які різко виступали проти відкриття ринку, зняття бар’єрів, мотивуючи це тим, що це знищить національного товаровиробника (якого вони уособлювали разом зі своїми компаніями). Уряд Саакашвілі їх не послухав і відкрив ринок. Як наслідок — різноманіття товарів зросло, ціни впали, тобто споживачі були в безсумнівному виграші. Але це не все. Головне, що в країну потекли прямі іноземні інвестиції, обсяг яких окремими роками сягав до 20% ВВП (!), завдяки їм відповідні галузі були ніби створені заново разом із великою кількістю нових, ефективних і високооплачуваних робочих місць. Тобто виграли не тільки споживачі, а й ціла країна, бо навіть якщо прибутки від виробництва пива та молочних виробів тепер спрямовувалися за кордон, то зарплати грузинських працівників залишалися. І вони зросли в рази, формуючи в Грузії сукупний попит і рівень життя загалом.

Показово, що обидва виробники — колишні монополісти, які виступали проти відкриття ринку, пішли з нього. Нам не розповідали про їхню долю в деталях, але вони просто не витримали конкуренції та не змогли адаптуватися до нових економічних реалій. Ця ситуація дуже повчальна для України. У нас досить велике протекціоністське лобі в парламенті та за його межами. Воно намагається рятувати національного товаровиробника за допомогою різних бар’єрів, але не усвідомлює, що таким чином консервує відсталість цілої економіки та грає проти інтересів країни. Зрозуміло, що лібералізацію не можна проводити бездумно, вона передбачає певну технологію дій та має враховувати особ­ливості країни. Але якщо все зробити правильно, то економіка стане сильнішою, а не слабшою, а країна виграє. Створюється враження, що в Україні мало хто це розуміє, що є зайвою причиною вкотре звернути увагу на досвід Грузії.

Ще один цікавий факт. Позакривавши левову частку контрольних органів, грузини з подивом зрозуміли: для того щоб тільки почати переговори щодо угоди про асоціацію та зону вільної торгівлі з Євросоюзом, їм треба відновити роботу певних органів, які забезпечують продовольчу безпеку, боротьбу з монополіями тощо. Вони почали їх формувати з нуля й виявили: створені з чистого аркуша державні органи працюють значно ефективніше, ніж їхні аналоги, що свого часу були закриті. Так, Грузія на той момент мала позитивний досвід повного розпуску поліції та створення нової з нуля, але, мабуть, ніхто не мав упевненості, що для органів, відповідальних за економічну політику, це так само спрацює. Таки спрацювало. І то абсолютно інша ситуація, якщо порівнювати з українською. У нас бояться щось закривати, щоб не втратити інституційну пам’ять. Але якщо ця “інституційна пам’ять” береже тільки вміння займатися корупцією, то навіщо вона потрібна? Наші реформатори нерішучі, вони пішли іншим шляхом: створюють нові, дублюючі органи (НАБУ, САП, ВАС тощо), не закриваючи старих. Можливо, у цього шляху з часом виявляться певні переваги. Але в грузинів дороги назад не було, тож вони мусили рухатися вперед. А в нас вона є. І наш досвід засвідчує: якщо є шляхи для відступу, то обов’язково знайдеться той, хто спробує ними скористатися.

Нарешті, важлива передумова, без якої грузинська лібералізація, можливо, не відбулася б. Після громадянської війни на початку 1990 років і практично аж до Революції троянд Грузія була, як твердять самі грузини, failed state, тобто державою-банкрутом. Це виявлялося в тому, що ніхто не платив податків, ніхто не сплачував рахунки за електроенергію тощо. Наслідок — держава мала геть невеликий бюджет: за даними МВФ, навіть у 2003 році його доходи становили менше як 16% ВВП. Для порівняння: у ліберальних економіках ця частка дорівнює близько 30%, у соціальних — до 50%, в Україні у 2017-му вона становила трішки більше як 40%. З одного боку, це погано, бо країна не могла виконувати свої зобов’язання: наприклад, пенсії були дуже маленькі, але навіть їх не виплачували, виникла хронічна заборгованість. З другого — більшість органів державної влади надто слабо виконували фіскальну функцію, тому їх можна було спокійно закривати без загрози багато втратити в надходженнях до бюджету. А він був куций, і постійні неплатежі створювали фундаментальну передумову для лібералізації, яку грузинські реформатори використали сповна. Це те, чого бракує Україні. Коли перед прем’єрством Ющенка в нас були неплатежі та низька економічна активність, ситуацію не використали для лібералізації. Нині ж ми потрапили в пастку, бо багато органів приносять чималі гроші в казну, тож закрити їх і побудувати заново не варіант навіть для найвідчайдушніших реформаторів в Україні. Скажімо, якщо торік податкова зібрала до бюджету понад 250 млрд грн, а митниця — не набагато менше, то хто ж їх візьметься радикально реформувати, не побоявшись утрати надходжень і зростання бюджетного дефіциту? Це важливий урок про те, чому реформи треба запускати під час кризи й чому важливо не втратити моменту. В Україні він не засвоєний.

Феномен Саакашвілі

Мабуть, чимало українців розчаровані тим, що в Міхеїла Саакашвілі в Україні нічого не вийшло. Це порушує багато питань, зокрема про те, чи справді його роль у грузинських реформах була вагомою. Без відповідей на них дуже важко засвоювати будь-які уроки з Грузії.

Найяскравіше значущість Саакашвілі демонструє ставлення до нього грузинів — простих і не дуже. А воно біполярне. Як вони самі кажуть про себе, часто бачать світ у чорно-білих кольорах, проміжних тонів для них не існує. Те саме й у ставленні до Саакашвілі та роботи його команди. Одні підносять його на п’єдестал, інші мало не проклинають. Найкраща похвала, яку доводилося чути на його адресу: без нього те, що сталося в Грузії, було б неможливим. Це реальне визнання.

Водночас критиків Міхеїла також чимало. Якщо спробувати узагальнити причини, через які частина людей його дуже не любить, то вийде дві категорії. Перша — Саакашвілі був дуже рішучий у боротьбі зі злочинністю. Він міцно закрутив гайки від самого початку й забув їх відкрутити. До в’язниці садили за найменші порушення. За якісь дрібні крадіжку чи хабар можна було загриміти на 10 років. Це призвело до того, що в Грузії від реформ постраждало багато людей. До цієї когорти можна віднести і звільнених поліцейських, і працівників інших органів. Однак, за свідченнями грузинів, далеко не всі з цих останніх були незадоволені кінцевим підсумком перетворень.

Друга причина є логічним продовженням першої. Ідеться про втрату територій, яку багато грузинів не можуть пробачити Саакашвілі. Його імпульсивність і рішучість, що призвела до перегину в першому випадку, 10 років тому мала ще гірші результати. Багато мешканців Грузії вважають, що оголошення війни було помилкою, бо нині Росія навіть говорити не хоче про можливість повернення Абхазії та Південної Осетії до складу першої. З України важко судити про адекватність таких оцінок. З одного боку, наша країна війни не оголошувала, без бою віддала Крим, послухавшись рекомендацій ЄС і США не дратувати Росію, і загалом майже лише захищалася на Донбасі. Зате в нагороду дістала дуже широку підтримку від американців і європейців — матеріальну, дипломатичну, гуманітарну. Грузія того не мала. З другого боку, різні джерела свідчать, що в обох випадках РФ мала чіткий, заздалегідь приготований план нападу зі стратегічною метою створити конфліктні зони та простір для військових баз (Абхазія, Південна Осетія, Крим) на шляху просування НАТО. Тобто, хоч би як хто відповідав на агресію, результат був би принципово однаковий, різниця тільки в масштабах. Прості грузини цього до уваги не беруть, а покладають вину на Саакашвілі. Ще одна цитата від грузинської реформаторки: “Росія просто не могла допустити існування цієї історії успіху на пострадянському просторі”. Якщо так, то чи важливо, хто і як відповідав на агресію? І що це означає для України та її майбутнього?

Як свідчив один із реформаторів, що за Саакашвілі кілька разів був заступником міністра, Міхо ніколи не втручався в питання держуправління. Чи то за домовленістю, чи з мовчазної згоди він відповідав тільки за візію, а її наповненням займався Каха Бендукідзе (вас не дивує, що він помер за кілька місяців після початку роботи в Україні, а питань щодо того ніхто не ставить?). Це проливає світло на те, чому в Саакашвілі не склалося в нас. У Грузії Міхо мав максимальні повноваження, чудову мотивовану команду та значно менший економічний вплив тих, хто йому протистояв, бо під час розрухи в 1990-х просто не було на чому заробити великі статки й такий вплив. В Україні команда Саакашвілі виявилася значно слабшою за своїм професійним складом, щоб не сказати, що де-факто її не було, принаймні на такому рівні, якого потребувала ситуація. Він мав значно менші пов­новаження, йому доводилося протистояти куди більшій потузі олігархів, чиновників і просто кримінальних елементів за чисельністю та за рівнем матеріального впливу. Розмови про те, що якби Саакашвілі став президентом чи прем’єром в Україні, то йому вдалося б досягти успіху в реформах, не зовсім релевантні. Бо ще невідомо, яке зло більше: великі повноваження без належної команди чи маленькі повноваження з нормальною командою. Якщо врахувати ці обставини, то невдача Саакашвілі в Україні не повинна розчаровувати чи кидати тінь на його досягнення в Грузії. Але вона має протверезити тих, хто виступає за зміни в Україні, щоб вони усвідомили реальну складність завдання, силу противників і, можливо, перегрупувавши свої ресурси, таки провели успішні реформи з другого разу.

Увесь цей аналіз наштовхує на думку, що Саакашвілі — це величезна постать, хоч і не без нюансів. Якщо оцінювати його вагомість у пропорції до масштабів Грузії, то в Україні, мабуть, таких і не було з часів здобуття незалежності. Це треба розуміти. Важливо, що така постать могла з’явитися тільки в умовах failed state, коли держава виживає переважно завдяки зовнішньому фінансуванню від міжнародних донорів. Бо на зламі століть у Грузії була величезна мережа недержавних організацій, спонсорованих Заходом. Вони мали вплив у суспільстві та вирощували вільних професіоналів, які знають справжню вагу демократії та ринкової економіки. В Україні Захід також пробував застосовувати м’яку силу у формі недержавних організацій. Але це не мало такого успіху, бо наша країна багатша, а отже, спочатку українці навчилися розкрадати внутрішні, зокрема державні, блага, діставши значний вплив, а потім поставили на потік розкрадання іноземних грошей. Тому результативність їхнього вливання в країну була мінімальною. Тобто в Україні не було аналогічних до Грузії передумов для появи особистості калібру Саакашвілі. Чи могла вона з’явитися в наших умовах? Питання риторичне.

Держава для людей

Через усі грузинські реформи червоною ниткою проходить глибинне бажання держави служити людям і змінити їхнє життя на краще. Це те, що не завжди помітно в Україні. Вище наведено приклад із цінами на автомобілі. Можна назвати ще кілька.

Найнаочніше це ілюструє архітектура. Зазвичай вона надовго залишає сліди певних епох на обличчі міст: чи то післявоєнної відбудови в центрі Києва, чи то австро-угорської величі у Львові. У Тбілісі таких слідів кілька. Якщо відійти на 1-2 км від центру, то видно наслідки руїни 1990-х: скромні, нашвидкуруч збудовані халупи та історичні будівлі, які давно не бачили зовнішнього ремонту. Але в центрі досить багато новітніх скляних будівель, як хмарочосів, так і відносно невисоких будинків химерних форм. Можливо, у пропорції до розміру міста їх не менше, ніж у Києві. Але є одна важлива різниця. У нашій столиці все новозбудоване є комерційним: торговельні, офісні центри (Ocean Plaza, “Парус” тощо). Натомість у Тбілісі досить багато державних і соціальних будівель, зокрема Будинок юстиції, Тбіліський концертний зал, пішохідний Міст миру. Величність держави, яка дбає про людей, вимірюють будівлі, що не мають комерційного застосування, та й узагалі різні будівельні проекти. У Грузії такого багато, а що є в нас? У кожному регіональному центрі Грузії наявні модерні Будинки юстиції — це монументи Саакашвілі та його епосі. Так, Міхо дбав про те, щоб якось візуалізувати результат реформ, тому будував модерні споруди, дороги, розвивав інфраструктуру. Можна казати про показуху, але насправді це лише свідчення того, що в держави є гроші та що вона готова витратити їх на людей. В Україні проблеми і з тим, і з іншим.

Ще один приклад, аналітичніший. Річ у тім, що, незважаючи на дев’ять років реформ, рівень майнової нерівності в Грузії не змінився, на що вказують різні статистичні показники. Вияви цього можна спостерегти неозброєним оком: у столиці часто доводиться зустрічати вбого одягнених бабусь із торбами чи торгівців всяким непотребом. І водночас держава не розмінювалася на соціальний популізм. Як сказав один із доповідачів на літній школі, краще мати таку нерівність, як у Європі, ніж таку, як де-небудь у Катманду. Логіка залізна. Коли кіт іде вперед, то його хвіст хоч-не-хоч прямує за ним, але коли кіт починає ганятися за хвостом, то бігає по колу без просування вперед. Це дуже потужний аргумент проти українських соціальних популістів, які ще нічого не досягли, а вже підвищують соціальні стандарти. Треба спрямовувати зусилля на створення щоразу більшого економічного пирога, а не на розподіл того маленького, який маємо тепер. Поки в нас буде інакше, ми тупцюватимемо на місці, не розвиватимемося.

Узагалі Україна може ще дуже багато вивчити з досвіду Грузії. Головне — хотіти вчитися, іти вперед, змінювати країну. Наразі цього бажання бракує. Не те щоб його не було зовсім, але таки замало для зміщення балансу сил проти тих, хто не хоче змін і налаштований рішуче.

Любомир ШАВАЛЮК