Чому поетапне приєднання до ЄС краще за класичне та як його впровадити

Навіть після початку переговорів про вступ до ЄС актуальними завданнями для нашої країни є визначення оптимальної моделі інтеграції з дотриманням розумних часових рамок процесу і пошук додаткових джерел фінансування після звуження потенціалу Ukraine Facility.

Зараз Україна йде шляхом класичного приєднання до ЄС, у рамках якого країна-кандидат забезпечує відповідність Копенгагенським критеріям і впроваджує спільне законодавство ЄС за визначеними 33 напрямками політики (розділами), що групуються в шість тематичних кластерів. Закриття переговорів за кожним із кластерів потребує одностайної підтримки всіх держав — членів ЄС.

Уже зараз очевидно, що підготовка України до вступу в ЄС за всіма кластерами і розділами переговорів буде тривалим процесом. Адже процедури їхнього відкриття та закриття є доволі громіздкими, при тому що досягнення прогресу прямо не пов'язується з фінансовими чи інституційними стимулами, які ЄС міг би надати кандидату на членство в процесі класичного приєднання.

Тривалість ведення Україною переговорів з ЄС необов'язково наслідуватиме історичні прецеденти, але певні орієнтири й очікування може дати інформація з таблиці. Так, у країнах Центральної та Східної Європи період між поданням заявки на вступ і фактичним вступом до ЄС тривав від восьми до десяти років. А в Болгарії та Румунії він перевищував 11 років.

Та навіть ці терміни виглядають оптимістично, якщо порівняти із ситуацією на Західних Балканах. Деякі з країн регіону подали заявку на вступ ще 14 років тому, але й досі не мають чітко окреслених термінів членства. Найбільш гнітючим є досвід Північної Македонії, яка подала заявку на вступ ще 2004-го. За майже 12 років ведення переговорів з Чорногорією формально було відкрито всі 33 розділи, але завершено переговори лише за трьома з них.

Часові рамки подання заявки на вступ, ведення переговорів і здобуття членства у ЄС країнами Центральної та Східної Європи

Джерело: Vienna Institute for International Economic Studies.

Колективні органи ЄС уже оголосили свій помірковано-оптимістичний прогноз готовності ЄС до розширення 2030 року. Однак формування умов до прийняття нових членів у ЄС не означає, що всі країни-кандидати автоматично відповідатимуть критеріям вступу і завершать переговори за всіма розділами.

З огляду на це актуальним завданням для політиків і фахівців в Україні є пошук оптимальної моделі інтеграції в ЄС із дотриманням розумних часових рамок переговорного процесу і досягненням реального поступу на шляху євроінтеграції.

Для наближення членства в ЄС Україна виконуватиме багатовекторні завдання побудови розвиненої демократії й ринкової економіки із впровадженням далекосяжних політичних, соціально-економічних та інституційних реформ. Досягнення прогресу на цьому шляху потребуватиме застосування більш досконалих організаційно-інституційних механізмів і адекватної фінансової підтримки з боку ЄС.

Від початку війни ЄС уже надає вагому фінансову допомогу Україні для забезпечення економічної стійкості та поглиблення європейської інтеграції. Колективні інститути ЄС і його країни-члени на сьогодні є найбільшим донором України. Сума їхніх зобов'язань досягла 144,1 млрд євро, включаючи 85,4 млрд фінансової допомоги і 49,7 млрд — військової. Європейська комісія і Рада Європи схвалили виділення Україні 77 млрд євро, уряди країн ЄС — 59,1 млрд, Європейський фонд миру — 5,6 млрд євро.

27 лютого 2024 року Європарламент ухвалив рішення про впровадження нового механізму Ukraine Facility (Український фонд) на 2024—2027 роки з бюджетом 50 млрд євро. Цей фонд має стати гнучким інструментом, адаптованим до викликів підтримки країни у стані війни, і підтримати макрофінансову стабільність в Україні. “План України”, під який виділятиметься фінансування, має бути націлений також на прискорення економічного зростання, зменшення соціальної нерівності та наближення України до стандартів ЄС.

Український фонд має три компоненти:

1. I. Пряма фінансова підтримка бюджету обсягом 38,27 млрд євро, з яких 33 млрд у формі кредитів.

2. II. Спеціальний інвестиційний інструмент для покриття ризиків у пріоритетних секторах економіки — 6,97 млрд євро.

III. Технічна допомога на здійснення реформ і сплату відсотків за кредитами — 4,76 млрд євро.

Очікується, що 2024 року ЄС зможе виділити Україні з цього фонду 16 млрд євро кредитів і грантів. Для порівняння: 2023 року Україна отримала 18 млрд євро кредиту MFA-III.

М.Емерсон (CEPS) оцінив, що якби Україна вже зараз була повноправним членом ЄС, то отримувала б чистого фінансування з фондів солідарності ЄС у сумі 18,9 млрд євро на рік.

Тобто за фактом у 2023—2024 роках Україна вже отримує від ЄС фінансову підтримку, співставну із статусом нового члена ЄС. Цікаво, що всі держави Західних Балкан як країни-кандидати мають доступ до фондів ЄС у сумі 3,5 млрд євро на рік: 2 млрд із фонду IPA-III і 1,5 млрд на виконання Плану зростання Західних Балкан.

Однак у 2026—2027 роках фінансовий потенціал Українського фонду помітно зменшиться, оскільки основну частину його ресурсів буде використано в 2024—2025 роках. Якщо допустити, що виплати з Фонду становитимуть 16 млрд євро 2024 року і 14 млрд — 2025-го, то у 2026—2027 роках Україна матиме змогу отримувати не більш як 10 млрд євро на рік. Такі обсяги були б удвічі меншими від фінансової підтримки з фондів солідарності ЄС для держави-члена. Крім того, після закінчення війни Україна потребуватиме масштабних вкладень не тільки в інституційні зміни євроінтеграційного курсу, а й у відновлення та модернізацію пошкоджених агресором активів.

Фахівці Світового банку, уряду, Єврокомісії та ООН наприкінці 2023 року оцінили потреби України у фінансуванні відновлення й реконструкції в 486 млрд дол. упродовж десяти років. Тобто в розрахунку на рік потреби України в фінансуванні становитимуть 44 млрд євро.

На жаль, наявні на сьогодні механізми міжнародної підтримки України не дають чіткого бачення джерел та інструментів фінансування відбудови національної економіки та заходів з імплементації стандартів ЄС на період після 2025 року.

Україна як кандидат на вступ до ЄС і країна, що постраждала від збройної агресії, очевидно потребуватиме додаткового фінансування від ЄС у 2026—2027 роках (із збільшенням бюджету Українського фонду чи створенням нового фонду). А з 2028 року виникне необхідність формувати нові фонди для фінансування економічного відновлення/реконструкції України та реалізації політики вирівнювання ЄС відносно України.

З урахуванням окреслених чинників багато переваг для України мала б модель поетапного приєднання (staged accession), яка покликана прискорити процес інтеграції в ЄС і фінансово підтримати країну-кандидата за рахунок структурних фондів ЄС ще у процесі ведення переговорів.

Уперше концепція поетапного приєднання була запропонована М.Лазаревік (2018) і П.Мірелем (2019) у контексті методологічних і практичних проблем інтеграції Західних Балкан. Модель пропонує державі-кандидату поступову участь у фондах та інституціях ЄС на основі успішних результатів реформ за всіма кластерами.

Найбільш ґрунтовно і деталізовано модель поетапного приєднання була опрацьована Центром дослідження європейської політики (CEPS) у Брюсселі. Головна ідея цієї концепції — країна-кандидат отримує доступ до привілеїв члена ЄС крок за кроком залежно від виконання конкретних критеріїв і цільових показників. Автори запропонували також Шаблон поетапного приєднання як план дій для політиків.

М.Емерсон і С.Блокманс — розробники даної концепції — підкреслюють, що вона, по суті, є єдиною структурованою пропозицією, що ґрунтується на кластерах і розділах поточної методології приєднання. Впровадження цієї концепції не перешкоджало б поточному переговорному процесу між ЄС і державами-кандидатами, але додало б стимулів останнім швидше імплементувати acquis ЄС.

Модель поетапного приєднання побудована навколо чотирьох ключових етапів процесу вступу, кожен із яких базується на певному рівні підготовки до членства (див. рис.).

Стадії вступу до ЄС і кількісні оцінки за кластерами переговорів із ЄС

Результативність держави-кандидата за кожним із 33 розділів переговорного процесу має оцінюватися кількісно та узгоджуватися з якісними оцінками Єврокомісії.

Для входження в перший етап необхідно, щоб кожен кластер мав щонайменше бал “3”, а їхні окремі розділи — щонайменше бал “2”. Кластер фундаментальних цінностей має особливі вимоги — кожен розділ повинен мати бал “3” або вище.

Для переходу до другого етапу необхідно досягти щонайменше середнього бала “4” (гарного рівня готовності) за всіма кластерами, при цьому жоден із розділів будь-якого кластеру не повинен мати бал нижче “3”. Кластер фундаментальних цінностей знову оцінюється суворіше: кожен розділ цього кластера повинен мати бал “4” або вище.

Весь процес приєднання до ЄС підпадає під дію принципу горизонтальної прогресії — країни-кандидати повинні демонструвати належні результати роботи за всіма кластерами; тільки тоді вони зможуть рухатися за етапами.

Визнаючи, що суттєва фінансова допомога є сильним стимулом для пришвидшення реформ, автори концепції пропонують, щоб після того, як кандидати досягнуть вищого рівня готовності до членства, на етапах I та II їм відкривалися б можливості фінансування з фондів солідарності ЄС. Кандидати могли б отримувати до 40% звичайного фінансування країни-члена на етапі I, до 60% — на етапі II і 100% — на етапі III.

Впровадження моделі поетапного приєднання потребувало б офіційного схвалення державами — членами ЄС у формі висновків Ради Європи на основі Комунікації Єврокомісії. Для подальшої реалізації моделі інститути ЄС можуть покладатися на вже існуючі правові інструменти.

Поетапний підхід сприятиме реалізації переваг для України від інтеграції до ЄС набагато раніше, ніж при очікуванні остаточного вступу. Та й сам процес приєднання, ймовірно, відбуватиметься швидшими темпами. Успішна євроінтеграція України матиме вирішальне значення не лише для нашої держави, а й для безпеки та процвітання Європейського континенту в цілому. 

Тетяна БОГДАН, директорка з наукової роботи “Growford Institute”