Четыре задачи для властного четырехугольника

28 июня исполняется 13 лет украинской Конституции. Однако очевидно, что действующий Основной Закон не решает множества проблем организации исполнительной и законодательной власти. И это обстоятельство связано отнюдь не только с политреформенной редакцией Конституции, которая в декабре этого года отметит пятилетний юбилей, но и с тем, что было заложено в Основной Закон в 1996-м и пребывает с тех пор в неизменности.

В четырехугольнике “народ — парламент — президент — правительство” (часто его называют треугольником, неправомерно забывая о единственном источнике власти, каковым является народ) наиболее насущным представляется решить следующие четыре задачи.

1. Создать избирательную систему, которая бы адекватно сочетала отражение воли избирателей и четкую структуризацию парламента без излишней его фрагментации.

2. Соединить свободу депутатской позиции с политической и правовой ответственностью депутатов. Повысить легитимность парламентаризма в глазах общества. Ведь рейтинг доверия к Верховной Раде традиционно невелик, а без доверия к парламенту любые меры по переходу к парламентской республике окажутся обратимыми вспять.

3. Создать стабильную демократическую исполнительную власть, управляемую из одного центра.

4. Гарантировать права оппозиции и недопустимость узурпации власти со стороны какой угодно властной структуры.

Думается, эти задачи надо решить следующим образом.

Система выборов

Что касается избирательной системы, то ее фиксация в Конституции отнюдь не обязательна. Однако независимо от того, будет она записана в Основном Законе или нет, для Украины этот вопрос имеет значение, равное ключевым конституционным разделам. Представляется, что проблему можно решить путем прямого заимствования европейского опыта. Так, выборы следует проводить по партийным спискам в рамках региональных округов, от которых избирается не более 10—15 депутатов. Как уже ранее подробно писали “2000” (2007 г., № 20, Е1—3, http://2000.net.ua/e/28081), такая система укрупняет представительство сильнейших в округе политсил, особенно при небольшом числе мандатов от округа, и не дробит парламент даже при полном отсутствии процентного барьера. Впрочем, барьер вполне может сохраниться как препятствие на пути созданных местными олигархами партийных проектов, которые не имеют поддержки за пределами одного региона.

Вследствие такой системы все силы, которые набирают более 20% голосов в общенациональном масштабе, несколько увеличат свое представительство в Раде в сравнении с нынешним законом, что может облегчить создание парламентского большинства. Избиратели будут, как и сейчас, голосовать за партийную команду, только, в отличие от нынешних выборов, эта команда наряду с первым номером списка (кандидатом на пост премьера) будет поименована в бюллетене — таким образом, списки будут реально открытыми и каждая территория получит избранных ею депутатов. После этого станут бессмысленными разговоры, что, дескать, для создания территориального представительства Украине нужна еще одна палата парламента.

Свобода и ответственность депутата

Однако не все украинские проблемы можно решить путем простого заимствования европейских норм, в том числе проблему депутатской свободы и ответственности. Так, возвращение к правам депутата безнаказанно переходить из фракции во фракцию неизбежно увеличит и разговоры о политической коррупции, и факты этой коррупции (хотя далеко не всегда такие переходы были коррупционными), а значит, будет подрывать легитимность парламента. С другой стороны, императивный мандат грозит превратиться, как показал проект БЮТ-ПР, в полный диктат лидеров фракций, лишающих депутатов мандата по собственному желанию. Да и в нынешнем виде он несовместим с такой извечной политической реальностью, как раскол фракции, в частности вследствие идейных расхождений партий— партнеров по блоку.

И выход из такой дилеммы должен быть нестандартным. Депутат должен нести ответственность и за выход из фракции, и даже за исключение из нее (чего нет сейчас), но эта ответственность не должна повлечь за собой потерю мандата. Оптимальным представляется отменить императивный мандат, но лишить депутата, исключенного (вышедшего) из фракции, права в течение 7 лет занимать должности в системе исполнительной и судебной власти, а также прочие должности, на которые назначаются решениями парламента, президента, правительства и отдельных министров. Таким образом, расчет за голосование должностью станет невозможным, но для тех, кто рвет со своей фракцией по действительно принципиальным мотивам, такие ограничения не будут преградой.

С другой стороны, целесообразно ввести понятие раскола фракции, каковым следовало бы считать выход (исключение) 40% депутатов фракции численностью до 30 человек и трети депутатов от более многочисленной фракции, а также выход из фракции большинства представителей одной из партий— участниц избирательного блока (по решению руководства этой партии). На депутатов, покинувших фракцию в результате раскола, не должны распространяться ограничения на занятие постов в исполнительной власти.

Стабильность власти

Стабильность исполнительной и законодательной власти, напротив, легче достигается не столько при помощи оригинальных решений, сколько благодаря привычной для Европы практике.

Так, работа парламента, в том числе по реализации законодательных инициатив правительства, была бы результативной, если бы, как в Европе, принятие большинства законов происходило большинством голосов от присутствующих в зале (при наличии кворума). При этом ограниченный круг важных законов по определенным проблемам, перечисленным в Конституции (в ряде стран такие законы называются органическими, при этом законы о бюджете нигде к такой категории не относятся), требовал бы нынешнего большинства от конституционного состава парламента. Таким же большинством, а не двумя третями должно преодолеваться и президентское вето.

Однако поскольку мало что раздражает народ в депутатах так сильно, как голосование чужими карточками, Конституция должна закрепить право на контроль за личным характером голосования. Конкретные формы такого контроля, впрочем, целесообразно предусмотреть не в Конституции, а в специальном законе. К ним надо отнести, во-первых, право определенного числа парламентариев требовать проверки физического присутствия их коллег в зале, во-вторых, возможность технического контроля за личным характером голосования.

Для стабильности правительства следовало бы предусмотреть возможность его утверждения также большинством от числа присутствующих (это принято и в Европе), тогда как для решения о недоверии — большинством от конституционного состава Рады.

Во избежание попыток манипуляций президента парламентариями надо, однако, сохранить нынешнюю модель, когда кандидата в премьеры предлагает коалиция фракций, куда входит большинство депутатов. Ведь если бы у нас существовала модель, принятая в Европе, то в 2006-м Ющенко внес бы на утверждение в премьеры не Януковича, а, скажем, Богатыреву, а в 2007-м — кого угодно из БЮТ, кроме Тимошенко.

Вместе с тем в условиях, когда коалицию в положенный срок (а его вполне можно сократить до пары недель) создать не могут, то президента надо наделить правом самостоятельно выдвинуть кандидатуру премьера. Такой выдвиженец мог бы договориться о создании неформальной коалиции, когда те или иные фракции поддерживают правительство, не входя в коалицию. Как, например, было недавно в Швеции, когда кабинет меньшинства состоял целиком из эсдеков, но имел реальное большинство в риксдаге благодаря поддержке коммунистов и зеленых.

Однако права президента на какую-либо квоту в правительстве и на приостановку правительственных решений должны, разумеется, быть отменены.

Кабмин же, как в ряде европейских стран, должен получить особые права над бюджетом. Нельзя отвергать даже возможность принятия бюджета декретом правительства, если парламент и не принял, и не отклонил проект этого документа (так во Франции). Исходя из печальных реальностей Украины, надо конституционно разрешить приостановку бюджетом законодательных льгот, но в случае если речь идет о льготах социальных, такой бюджет должен приниматься 226 голосами, а в случае принятия его декретом — подписываться не только премьером, но и президентом.

Многие нынешние президентские полномочия должны быть сокращены. Глава государства не должен иметь ни возможности повседневно влиять на деятельность исполнительной власти, ни права законодательной инициативы (возможно, за исключением законов, касающихся вооруженных формирований, на которые распространяются его полномочия главнокомандующего). Законодательной инициативы нет даже у президента Франции. Все акты президента, кроме указов о досрочных выборах и вето на законы, должны издаваться только с согласия премьера и при его контрасигнации.

Вообще-то у большинства всенародно избранных президентов Европы полномочия именно такие, хотя, честно говоря, при таком объеме власти всенародное избрание не выглядит обязательным. Однако украинское общество очень болезненно восприняло бы отказ от всенародных выборов президента. Именно президента, несмотря на политреформу, у нас продолжают воспринимать как главную, почти сакральную фигуру в системе власти, и то обстоятельство, что все ведущие политики намерены в этом году баллотироваться на этот пост, только усилит это восприятие.

Гарантия от узурпации

Такое восприятие обществом президентской должности делает целесообразным наделение президента двумя особыми правами как главы государства и гаранта прав и свобод. Первое — это присущее многим странам право “первой реакции” на военную или чрезвычайную ситуацию. Однако данная реакция, естественно, должна в дальнейшем подтверждаться парламентом, и отказ депутатов ратифицировать президентский указ должен повлечь за собой его аннулирование.

Второе право — это объявление досрочных выборов парламента по своему усмотрению. Как известно, Венецианская комиссия выступает против появления в украинской Конституции такого положения. Однако оно для Европы не исключительно. Такое же право имеют президенты Франции и Португалии. Представляется, что в целях разделения властей это полномочие и для Президента Украины будет нелишним, но только при условии, если и президент будет нести ответственность за такое решение. Оптимальной формой такой ответственности явилось бы сокращение президентских полномочий на год в случае подобного роспуска.

Естественно, досрочные выборы не должны объявляться в течение года после начала работы парламента, избранного на предыдущих досрочных выборах, а также в течение последнего года полномочий президента и последних шести месяцев полномочий Верховной Рады.

Кроме того, право президента на досрочные выборы следует сбалансировать тем, что объявление этих выборов не должно означать прекращения полномочий парламента. Рада вправе заниматься законотворчеством и другой работой до избрания следующей.

На практике, однако, президенты могут объявлять досрочные выборы не только как гаранты прав и свобод, но и по сугубо политическим мотивам, но при этом проходить мимо узурпации власти парламентским большинством и правительством. Поэтому необходимы особые гарантии прав оппозиции.

Те гарантии, инициатором которых была Юлия Тимошенко (представительство в Кабмине и местной исполнительной власти и т. д.), несмотря на внешнюю эффектность, явно недостаточны. Максимум, что могут дать эти посты для оппозиции, — это скандал на заседании Кабинета Министров. Опыт, в том числе украинский, показывает, что тот, кто имеет исполнительную власть, имеет почти все.

Поэтому реальной гарантией прав оппозиции и защитой от узурпации власти (а эта узурпация при властолюбии украинских политиков более реальна, чем во многих других странах) может стать только такая новация, как право оппозиции на объявление досрочных выборов. Право, за реализацию которого оппозиционерам тем не менее надо будет серьезно заплатить, чтобы они хорошо подумали, стоит ли прибегать к такому крайнему ходу.

Представляется, что 3/4 голосов депутатов от оппозиции было бы достаточно для объявления таких выборов. Однако при этом оппозиция должна показать, что ее решение не диктуется личными соображениями депутатов, а, напротив, депутаты готовы жертвовать собой за создание политического кризиса. Жертва должна заключаться в том, что не менее трети депутатов, проголосовавших за решение о досрочных выборах, лишаются права быть избранными в парламент в течение следующих 5 лет. И только со вступлением в силу решения оппозиционных фракций о списке таких депутатов должен начаться отсчет времени до досрочных выборов.

При этом на объявление досрочных выборов по желанию оппозиции также должны распространяться ограничения, сходные с объявлением досрочных выборов президентом (невозможность проведения их в первый год досрочно избранного парламента и т. д).

Разумеется, несмотря на все эти ограничения, может показаться, что оснований для досрочных выборов предлагается слишком много. Однако решение вопросов у избирательных урн — это единственный демократический путь снять противоречия. Как справедливо отмечал светлой памяти Евгений Кушнарев, альтернатива выборам — только вилы.

Алексей ПОПОВ