На порозі точки неповернення

Це вже ніби гарний тон — робити скептичний вираз обличчя, коли хтось згадує словосполучення “реформа місцевого самоврядування” або “адміністративно—територіальна реформа” (чи, у відповідності до європейських стандартів, “реформа публічної влади”). Дійсно, у цих понять довга, як за українськими мірками, і драматична історія. Але, за законами драматургії, позитивний поворот сюжету трапляється тоді, коли на це вже мало хто сподівається. Схоже, розгортання подій із реформами в галузі регіональної політики в Україні проходить саме за таким сценарієм. До змін уже недалеко. 
Липневі тези державної регіональної політики

Місяць тому Кабмін Юлії Тимошенко затвердив нову Концепцію державної регіональної політики, розроблену Міністерством регіонального розвитку та будівництва України. Цей проект упродовж кількох місяців напрацьовувала спеціальна група, яка враховувала національний досвід, внутрішні й зовнішні чинники, практику інших держав, документи Ради Європи, Конгресу місцевих та регіональних влад Європи, інших європейських організацій. У результаті отримали документ, що, на думку розробників, повністю відповідає вимогам ефективної сучасної державної регіональної політики. Концепція описує чіткий перелік проблем, які потребують вирішення, передбачає засоби їх розв’язання, інструменти, ресурси та механізм моніторингу виконання завдань концепції.

На черзі — розгляд урядом низки документів, які є логічним продовженням зазначеної стратегії. Це концепції реформи адміністративно—територіального устрою; реформи місцевого самоврядування; удосконалення системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад.

Зміни невідворотні, якщо зважати на наміри Мінрегіонбуду.
З історії питання: суперечності з 1996 року

Існуюча українська модель публічної адміністрації — результат пошуків і майже щорічних трансформацій, що відбувалися, починаючи з початку 90—х до 1996 року. Це був шлях від централізованої схеми підпорядкування рад різних рівнів одна одній, яку називають “матрьошкою”, до англо—американської моделі місцевої адміністрації. Такий прогрес необхідно було зафіксувати на фундаментальному юридичному рівні, що й було зроблено — Конституція закріпила за громадою право на місцеве самоврядування, чітко визначивши його недержавну основу.

Це дало змогу частково децентралізувати владу. Але, на жаль, одночасно в тій же Конституції 1996 року були прописані положення, які породжували суперечності й стали гальмівним чинником у подальшому процесі еволюційного перетворення публічної влади.

Так, згідно з Конституцією—96, територіальні громади міста, села чи селища управляють місцевими справами через органи місцевого самоврядування або самі, методом прямої демократії. Однак та сама Конституція дала визначення статусу районних та обласних рад як таких, що представляють спільні інтереси територіальних громад району й області. А оскільки Конституція не визнає населення району та області громадою, то й права на самоврядування у цього населення немає. Виходить, міське, сільське і селищне самоврядування є, а самоврядування районного і обласного — немає.

За Конституцією, районні та обласні ради мають виконавчий апарат, який, згідно з законом “Про місцеве самоврядування”, не здійснює управління, а задовольняється організаційно—правовим, інформаційно—аналітичним та матеріально—технічним забезпеченням роботи ради. У кого ж у руках управлінські виконавчі функції? Правильно, здебільшого в районних і обласних держадміністрацій. У Європі подібні адміністрації виконують контрольно—наглядові функції та координують діяльність територіальних підрозділів органів виконавчої влади у регіонах, які не входять до складу адміністрацій. В Україні ж саме ОДА запитують про економічні показники в областях. І це — в умовах ринкової економіки...

Серед інших проблемних положень Конституції 1996 року можна згадати невиконання принципу повсюдності влади. Відповідно до основного правового документа держави, юрисдикція органів місцевого самоврядування поширюється на території населених пунктів. За їх межами — це юрисдикція місцевих державних адміністрацій. Тут породжується низка проблем, які досі залишаються не вирішеними.

А перехресне делегування повноважень від держадміністрацій радам і від рад — держадміністраціям? Суто український винахід, який відкидає визначальний принцип: лише держава може делегувати повноваження і має контролювати їх виконання, а не навпаки.

Зрештою, і ці конституційні недоречності, і банальне невиконання того, що таки Конституцією передбачено, і часткова відсутність законодавчого підкріплення окремих положень Основного закону залишили Україну десь на узбіччі цивілізованого суспільства. Адже вирішувати нагальні питання у своїй громаді практично з порожнім бюджетом із невизначеним статусом комунального майна, із настирливим втручанням державних контролюючих органів на кшталт КРУ і Держказначейства, — справа не з легких. А головне — надання адмінпослуг кожному окремо взятому громадянину залишається на дуже низькому рівні, бо система працює так, що участь громади в бюджетному процесі часто є номінальною, так само, як і контроль за реалізацією муніципальних проектів. Остаточне рішення з важливих для громади питань часто приймає якраз не громада. У кращому випадку, з окремими представниками громади лише радяться про це.
Як померла “реформа Безсмертного”

Після 1996 року в суспільстві і владі постійно мусували тему реформи місцевого самоврядування, бо було очевидним, що влада не є ефективною. У 1997 році Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, що продемонструвало обраний вектор розвитку. У 2005—му на арену вийшла ідея адміністративно—територіальної реформи Романа Безсмертного, яка декларувала своєю основною метою наближення публічних послуг до кожного окремо взятого громадянина. Пригадуєте — тоді Безсмертний спочатку позиціонував себе як опонент Юлії Тимошенко, але погодився стати членом її уряду якраз для того, аби зайнятися адмінтерреформою. Це була гучна кампанія (й антикампанія), зі скандалами й протестами на стадії обговорення. Опоненти бачили в “реформі від Безсмертного” лише зручніший механізм збирання податків та контролю висловлювали сподівання, що парламентарії не проголосують за таку модель.

Спроба тієї реформи благополучно провалилася, не дійшовши навіть до урядового розгляду. Але не так через опонентів, а радше через те, що тоді просто не було “профільної” інституції, подібної до сучасного Мінрегіонбуду, здатної взяти на себе всю титанічну роботу з утілення положень реформи в життя. Та й урядовці Тимошенко вкупі з Безсмертним протрималися на посадах недовго.
Було б бажання...

2004 рік, крім відомих революційних подій, подарував Україні неприємне непорозуміння у вигляді конституційних змін, прийнятих в інтересах певних політичних кіл. Наслідком цієї “інфекції” стала чотирирічна політична лихоманка. Зрештою, немає нічого дивного в тому, що адмінреформу відклали у довгу шухляду. Чи в домовину, яка теж нагадує довгий ящик. Звичайно, можна шукати, кому саме це вигідно, хто штучно гальмував процес. Але, схоже, все трохи простіше. Ті політичні сили, ті постаті, що гіпотетично могли б зрушити проблему з місця і боротися з успадкованими ґанджами системи адміністрування, просто вимушені були перенаправити вектори сил на боротьбу один з одним. Тобто їм було не до поліпшення правил гри — виграти б саму гру в будь—який спосіб...

Достатньої політичної волі та інституційних можливостей для просування процесу реформи влади на місцях не було. Однак це не означає, що ключові політичні фігури в цьому напрямі взагалі нічого не робили (чи хоча б планували робити в майбутньому). У 2005 році Віктор Ющенко як послідовний прибічник реформування системи публічної влади в Україн, офіційно звернувся із запитом до Міністерства закордонних справ Швейцарської Конфедерації щодо можливості технічної допомоги Україні у справі децентралізації. Результатом цього запиту стало те, що з 2007 року за сприяння Швейцарії — цієї зразково—децентралізованої країни — в нашій державі реалізується проект “Підтримка децентралізації в Україні”.

І справи потроху рушають із місця. Як кажуть, було б бажання. А практично всі політичні сили декларують (більш чи менш професійно) власне бачення шляхів реформування адміністративно—територіального устрою та самоврядування, причому чим далі, тим усе об’ємніше.

 
Олена САС