Юрий Ганущак: Реформа сделает местные бюджеты самодостаточными

Не секрет, что большинство местных бюджетов формируются со значительным дефицитом. Поэтому выполнение таких важных для общин программ, как реконструкция жилищного фонда, ремонт дорог, придется уже в который раз отложить. Мотивация существующей в стране бюджетной централизации понятна: в первую очередь должны финансироваться государственные обязательства. Но ведь выполнение многих из них возложено на местные органы власти. Решил ли бюджет-2008 проблему межбюджетных отношений, которые до сих пор были в пользу центра, “Дню” объяснял директор Департамента обеспечения реформирования органов местного самоуправления и территорий Министерства регионального развития и строительства Юрий Ганущ (бывший эксперт Ассоциации городов Украины по бюджетным вопросам).

— На этот вопрос, к сожалению, нужно дать отрицательный ответ. На самом деле схема формирования местных бюджетов становится все более непрозрачной. Относительно этого идут постоянные дискуссии. И основной вопрос, который постоянно адресуется к составителям бюджета: покажите конкретный город, район, область, где ваши расчеты проверялись и оправдались. Такое объяснение было бы вполне приемлемым, но его нет. Я понимаю, что нынешний бюджет формировался в значительной степени не этим правительством, и времени для его корректирования не было. Поэтому сейчас будем его дорабатывать, будем работать в рабочих группах.

— Какой вы видите схему распределения доходов между центром и местными общинами в идеале?

— Самое первое, схема формирования бюджетов должна однозначно идти через систему консультаций с местными представительствами. В мире существует очень простой механизм: через ассоциации, которые представляют городские интересы. Если подписывается по результатам консультаций соответствующий документ, который удостоверяет, что стороны понимают о чем идет речь, то, как правило, далее особых проблем не возникает. Тем более, что Минрегионстрой готов стать посредником в таких переговорах.

— Сколько средств, на ваш взгляд, надо правительству заложить в бюджет на 2008 год для повышения уровня удовлетворения местных потребностей?

— Речь идет о том, чтобы закладывать столько, сколько предусмотрено на местные потребности законами. В Украине существует ряд законодательных актов, которые предусматривают выделение определенных сумм на осуществление местными органами власти делегированных им государством полномочий. Вот и все. Но существует еще и скрытый бюджетный дефицит, когда деньги перекачиваются из так называемой второй корзины (и, как следствие, у нас разбитые дороги) в пользу первой. Таким образом за счет собственных доходов города финансируют делегированные государством полномочия. На это расходуются довольно значительные суммы. Практически государство шантажирует органы самоуправления. В центре принимают популистские решения и после этого административными средствами заставляют мэров их выполнять. Поэтому необходимо, чтобы Минфин улучшил, согласно соответствующим законам, финансирование первой корзины, средств из которой, как правило, недостает на местах для выполнения в полном объеме делегированных государством полномочий.

— Исходя из этого, какую сумму должно предложить правительство в изменениях в бюджет на этот год?

— Расчеты показывают различные цифры: от трех до девяти миллиардов гривен. Однако есть и другие источники финансирования, например, инвестиционные субвенции, которые в принципе относятся к бюджету развития. Но их мало и они идут через бюджет области, и поэтому мы пытаемся сейчас таким образом скорректировать эти потоки, чтобы они доходили к тем, кому нужны. В данном случае следует учитывать и то, кто принимает решение. Ныне этим занимается областной уровень, который далеко не всегда принимает объективные решения в отношении этих потоков.

— Каким образом предлагаете организовывать финансирование на местах: напрямую или как?

— Может быть, и напрямую. Единственное, все эти вещи следует сначала очень хорошо продумать. Сейчас будем делать первый шаг. В соответствии с проектом порядка распределения субвенций, половина средств, которые выделяются на социально- экономическое развитие (миллиард сто восемьдесят тысяч), распределяется пропорционально количеству населения, которое есть в городах и районах, и практически это делается по местным заявкам. Другую половину можно отнести в амортизационный фонд, который распределяет область. И тогда можно смотреть, каким образом будут приниматься решения на местах. Почему? Потому что у нас философию самоуправления, которая заключается в принятии решений и ответственности за них, понимают, разделяют и воплощают только в городах областного значения. А появилась она только после принятия Бюджетного кодекса. Мы фактически не имеем самоуправления в остальных городах. А сразу прийти и сказать: “мы даем вам свободу” — нельзя, потому что ей надо уметь правильно распорядиться, не проесть предоставленные ресурсы. О тендерных процедурах я уже даже не говорю. А еще же много других вопросов, которые малые города не умеют самостоятельно решать, потому что сегодня за них их решают райгосадминистрации. Следует сбалансировать все эти вещи.

— Именно такой механизм вы будете предлагать правительству внести в бюджет при его доработке в парламенте или будете закладывать на далекую перспективу, скажем, как один из главных тезисов для реформирования?

— У нас в законе о бюджете допущена огромная ошибка: результатом компромисса называют согласовывание объектов для финансирования местных бюджетов с народными депутатами. Это нонсенс в условиях пропорциональной системы, потому что депутаты лоббируют конкретные объекты, в расчете, что им и далее надо баллотироваться. Т.е. о региональном развитии после этого просто речь не идет. Поэтому по меньшей мере следует вносить изменения в закон о бюджете в этой части. Иначе деньги просто не пойдут. Глобальная задача состоит в изменении философии выделения средств на субвенции на местах. Философию субвенций надо пересматривать в корне.

— Каковы риски по наполнению доходных частей местных бюджетов вы видите в этом году?

— Эти риски касаются в основном малых городов. Бюджетная формула по существу не учитывает, что темпы роста доходов граждан в крупных городах значительно выше, чем в малых. Этот вопрос требует обсуждения и мы свои предложения представили. Ожидаем реакции Минфина.

— О чем речь, можно подробнее?

— Опять же речь идет о делегированных полномочиях. Их нужно рассчитывать по формуле, которая должна стимулировать увеличение доходов. Но она должна быть абсолютно жесткой в плане необходимости выполнения этих полномочий. Государство гарантирует определенный уровень расходов и после этого говорит, что мы закрепляем за вами такие-то доходы и расходы. Последние должны обеспечивать стандарты в конкретных сферах. Например, городу рассчитывается сумма доходов и на основании такого показателя предоставляется определенный трансферт, но город не получил таких доходов, и стандарт не может выполнить. Поэтому мы предлагаем такой вариант: доходы рассчитываются по формуле, но если ты не выполнил их, то Минфин обязан добавить денег. Если местные доходы перевыполнены, это позволяет городу бросить деньги на дополнительные социальные программы. Это довольно передовая схема. Сегодня же работает другая схема: недовыполнили, ну что же, ничего не сделаешь — дают городу заем. И Минфин говорит: если в следующем году ты перевыполнишь план по доходам, то заем отдай. Это и является поводом для злоупотреблений, когда специально завышается доходная часть.

— Со стороны мэров малых и средних городов во время встречи с премьер-министром Юлией Тимошенко было критически встречено предложение сдавать землю в аренду только на земельных аукционах. Каким должен быть, на ваш взгляд, аукционный механизм, чтобы урегулировать этот вопрос для такой категории городов?

— Механизм по арендным земельным аукционам для городов областного значения себя полностью оправдал. А вот для аукционов по продаже земли возникли трудности из-за отсутствия нормального закона о земле. У нас законодательно не решен ряд вопросов. Существуют неоднозначные трактовки некоторых положений. Специфика же малых городов состоит в том, что там монополизирован бизнес в большинстве секторов. Поэтому бывают случаи, когда для аукциона нет достаточного количества участников. Приходит монополист — другого участника нет. Здесь требуется сто раз подумать прежде чем что-то делать.

— В таком случае мэры, по-видимому, будут выступать и против программы дешевого жилья, по которой земельные участки под застройку должны выделяться бесплатно?

— Очень разумно. А каким после этого будет статус жилья? Есть две точки зрения на эту проблему — выделение бесплатно, т.е. даром или ипотека. Второй способ мне нравится больше... Мне сложно отвечать на этот вопрос, исходя из нынешнего моего назначения. Я бы хотел, чтобы на него ответили экономисты и мэры городов. Бесплатным бывает только сыр в мышеловке. И те, кто говорит отдавайте земельные участки бесплатно, должны сказать, что в стоимость сооружаемого жилья в обязательном порядке должна включаться стоимость подведения коммуникаций. Если застройщик согласится за свои средства построить коммуникации к этому дому, тогда город отдаст землю бесплатно.

— Мэры протестуют против изъятия средств из местных бюджетов. Как вы это прокомментируете?

— Собственные доходы местных бюджетов не изымаются. Изымается часть общегосударственного налога на доходы физических лиц. Это — законно. Можно вернуться к схеме, которая существовала до принятия Бюджетного кодекса, регулируя нормативами этот налог. Но это еще хуже. После реформы административно-территориального строя, изыматься из местных бюджетов не будет ничего. Потому что расходная часть будет настолько поднята, что трансферт, который равен разнице между расходами и доходами, всегда будет позитивным. Макробалансы показывают, что размер среднего трансферта должен быть 40% от общей суммы бюджета делегированных полномочий. Переход на расчет по социальным стандартами, о чем я рассказывал в начале, означает, что у кого-то будет 70%, у кого-то 10%, а еще у кое- кого 5%. Количество городов, из которых сегодня изымаются средства, очень сократится. Останется только Киев и еще несколько городов.

— На обновление основных фондов местная власть должна сегодня выделять не меньше 10% общих доходов. Возможно ли решение такой задачи сегодня, учитывая ситуацию с местными бюджетами?

— Конечно, это невозможно. Есть объяснение. Практически во всем мире деньги, которые идут на обновление, рассчитываются очень просто. Еще Маркс обосновал такой термин как амортизация основных фондов предприятий. А бюджет города мало чем отличается. Если государство не предусматривает в своей трансфертной политике средства на амортизацию и не дает возможности зарабатывать на такие потребности доходной части с помощью местных налогов, то коллапс на местах будет спустя пять лет. Мы имеем только первые звоночки: тот же Алчевск. Государство расходует значительно большие средства для ликвидации последствий таких своих действий.

— Спасать финансовую ситуацию на местах правительство предлагает путем привлечения инвестиций. А что делать городам, престиж которых, мягко говоря, не дотягивает к инвесторским потребностям и требованиям?

— Давайте сделаем территориальную реформу, и тогда к ним инвесторы в очередь выстроятся. Инвестиции идут туда, где комфортная среда, где меньшая зарегулированность.

— Решит ли проблемы местных бюджетов налог на недвижимость или увеличение налога на землю?

— Введение налога на недвижимость политически невозможно. Следует поднимать плату за землю, но платить должны все. Да, это неприятно, но необходимо. Это очевидно для меня и для людей, которые понимают в экономике. Иначе наши города накопят такой потенциал техногенных аварий, что Алчевски будут возникать едва ли не ежедневно.

— В виду вашего нового назначения в Министерстве регионального развития и строительства, какие наработки собираетесь воплощать в жизнь в первую очередь?

— Меня назначили конкретно на одну задачу: реанимировать местное самоуправление. По существу, достичь этого можно только реформой административно-территориального строя. В этом отношении уже разработаны некоторые предложения, но они еще в черновом варианте. Единственное, что могу сказать, это будет значительно дешевле предлагаемых ранее решений. Местные вопросы будут решаться комплексно и, в первую очередь, благодаря изменению бюджетной философии. Потому что нынешняя ситуация никого не устраивает.

Наталья БИЛОУСОВА