“Законодавче чистилище”: що робити із законопроєктами, яких не підписує Президент?

 Кінець 2022 року серед іншого запам’ятався прийняттям скандального законопроєкту №5655, який з легкої руки його критиків встигли назвати “реформою містоґвалтування”. ЗМІ писали, що він розширював можливості забудовників, знімаючи з них мало не всю відповідальність, заодно відкриваючи нові можливості для корупції. Перспектива прийняття збурила громадськість: критика лунала, здавалося, звідусіль: Мінкульт, Асоціація міст України, Національна спілка архітекторів та багато інших громадських організацій і навіть НАЗК виступили категорично проти послаблення прозорості у сфері будівництва. 

Законопроєкт №5655 зібрав усього 228 голосів “за”, — більшість дали всього три депутати. Ще за день до голосування було зареєстровано петицію з вимогою накласти вето на законопроєкт, яка за кілька днів набрала необхідну кількість підписів. Та час минав, а ні вето, ні підпис під документом не з’являлися. Спливли всі терміни, а №5655 і досі висить у “законодавчому чистилищі”, наче скандального законопроєкту ніколи й не було. Та завдяки цьому виринула інша проблема, яка роками розмиває конституційні норми України. Що відбувається, і як цьому зарадити? Пропонуємо розібратися.

У чому проблема?

Стаття 94 Конституції України визначає: “Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду”.

А що коли президент цього не зробить? У тій самій статті прописано: “У разі якщо президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений”. У теорії — маємо доволі цілісну картину прийняття законопроєктів. На жаль, тільки в теорії.

На практиці ж усе трохи складніше. Річ у тому, що зазначена норма не дає чіткого розуміння, ким має бути підписаний такий законопроєкт, якщо “15 днів президента” спливли. З одного боку, це можна трактувати так, що сам президент має підписати й оприлюднити закон (хоч уже і з порушенням 15-денного терміну). З іншого — вже в наступному абзаці прописується норма на той випадок, якщо президент накладає вето на ухвалений законопроєкт, а Рада долає вето конституційною більшістю — 300 і більше голосів: “У разі якщо президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом”. Ст. 94 міститься саме в розділі Конституції про Верховну Раду.

Все це дає підстави вважати, що непідписаний президентом законопроєкт мав би підписати голова Верховної Ради. Так чи інакше, у другому випадку — коли є подолане вето (абзац 4 ст. 94) — є прямо затверджений суб’єкт, який робить останній крок до публікації документа. Тоді як у першому випадку — коли законопроєкт просто лежить непідписаним (абзац 3 ст. 94) — немає чіткого розуміння, хто саме має підписати непідписаний президентом законопроєкт. Саме це і створює найбільше проблем.

Як цим користувалися?

Як свідчить історія, дуже просто: по-перше, деякі президенти дозволяли собі легковажити лімітом у 15 днів і факти порушення терміну стали поширеним явищем ще з часів Кучми. Згодом його наступники користувалися цим дедалі частіше: на 26.06.2018 у тодішнього президента Петра Порошенка три десятки законопроєктів чекали свого підпису більше місяця. Поступово запізнення перетворилося мало не на звичку: вже за перших два роки своєї каденції Порошенко в середньому ветував законопроєкти на 19-й день, порушуючи таким чином приписи Конституції.

За період каденції Петра Порошенка сталася ще одна дуже цікава річ, аналогів якій не зареєстровано від часу прийняття Конституції: вперше законопроєкт не був підписаний у принципі (терміни повноваження і восьмого скликання ВРУ, і пʼятого президента вже спливли). Цей проєкт закону досі залишається на полиці в ОПУ. Ідеться про сумнозвісний законопроєкт №5553, який став прецедентом зловживання конкретною неточністю в Конституції. Він був націлений на заспокоєння вкладників щойно націоналізованого Приватбанку. Водночас цей документ суперечив зобов’язанням перед МВФ, що, можливо, і стало причиною неповернення президента до законопроєкту.

Та найважливіше в цій історії інше: ніколи доти стаття 94 не була випробувана на міцність так прямо. Виглядає так, що цим можна користуватись і надалі. Саме це відбувається зараз: на 10 квітня 2023 року в ОПУ лежать і “припадають пилом” 25 непідписаних законопроєктів, окремі з яких чекають вирішення своєї долі роками. Наприклад, проєкт закону “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України” № 2661 від 20.12.2019 був переданий на підпис президентові ще 21.01.2020, тобто минуло вже понад три роки.

Конкретні тенденції щодо “майже-законів” видаються досить туманними. Все ж навіть наявна картина, мальована широкими мазками, видається химерною. Із загальної кількості “забутих” документів два були подані самим Зеленським і ще три — прем’єром Шмигалем. Ситуація стає ще більш дивною з урахування того, що серед ініціаторів ще 18 законопроєктів були члени пропрезидентської фракції “Слуга народу”. Тобто із 25 проігнорованих законопроєктів 23 — абсолютна більшість, 92% (!) — були подані членами правлячої коаліції або “людьми Зеленського” (включно з ним самим, хоч би як іронічно це звучало).

Інші дані розкривають більшу глибину загальної картини: 13 законопроєктів із 25 проаналізованих були прийняті понад 300 голосами, — тобто тут можна говорити про повну консолідацію парламенту. І коли президент не підписує таких законопроєктів — маємо те, що називається “тихе вето”, подолати яке неможливо: у 52% законопроєктів уже є конституційна більшість, тож можна уявити такий розвиток ситуації: президент накладає вето і Верховна Рада мала б його подолати (звісно, якщо матиме політичну волю і знову зможе зібрати 300 голосів за такі ініціативи). Натомість “тихе вето” — ігнорування переданого на підпис законопроєкту — на даний момент подолати неможливо.

Отож тут виокремлюються три тенденції:

Глава держави раз у раз користується недоліком Конституції, щоб відкинути навіть ті законопроєкти, які було прийнято конституційною більшістю (станом на 10 квітня — таких випадків 52%).

Більшість непідписаних законопроєктів — від пропрезидентської фракції, що свідчить про слабку комунікацію між президентом та його партією і ставить під питання саме існування монобільшості.

Мотиви рішень щодо непідписання — незрозумілі: більшість законопроєктів ініційовано представниками влади, і тільки сам президент може сказати, чому він їх не підписав.

Навіщо президентові ігнорувати законопроєкти?

Несерйозне ставлення до приписів законодавства, які регулюють перебіг законотворчості, властиве роботі не тільки президента, а й парламенту. У Верховній Раді порушення під час прийняття законопроєктів уже стали звичною справою. Дедалі частіше законодавці сприймають регламент не як звід правил, а як список рекомендацій, зовсім необов’язкових до виконання. Після повномасштабного вторгнення два з трьох прийнятих законів мають те чи інше процедурне порушення. А 2021 року Руслан Стефанчук зазначав, що “в цій Верховній Раді… не було прийнято жодного закону України в повній відповідності з регламентом Верховної Ради”. У світлі цього, бібліотека непідписаних законопроєктів в ОПУ вже не видається чимось неймовірним.

Яка ж мотивація у президента ігнорувати ті чи інші законопроєкти? Можна висунути кілька гіпотез:

1. Частина законопроєктів, особливо прийнятих Радою ще з самого початку воєнного стану, просто втратила свою актуальність. Наприклад, законопроєкт №7153. Як і деякі інші законопроєкти, він був проголосований на початку повномасштабного вторгнення, коли обставини постійно змінювалися. Після деокупації великої частини півночі України багато проблем, які мав вирішити законопроєкт, уже втратили актуальність. Отож саме застарілість законопроєкту може бути однією з причин непідписання.

2. Показовою є історія із законопроєктом №5655 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності”. Він отримав багато критики, зокрема від Спілки архітекторів та громадянського суспільства. Навіть більше: у Європарламенті прямо заявили, що прийняття цього законопроєкту — перешкода на шляху до ЄС. Але у Верховній Раді його підтримала більшість голосів, тож президент мав би підписати закон або накласти вето. Але потужний розголос, схоже, зробив свою справу, тож підписувати його гарант не готовий. Чому ж не скористатися правом на вето? Тут і настає час спекуляцій: конфлікт інтересів? Небажання відштовхнути лобістів? У кожному разі накладання вето або підписання — гучний сигнал зацікавленим групам. Менш провокативно — просто залишити документ до кращих часів.

Що з цим робити?

Які є шляхи зміни нинішньої ситуації? Вирішення цієї проблеми — питання комплексне. Річ у тому, що зазначена неточність Конституції стає явною для суспільства тільки вслід за новинами про черговий непідписаний законопроєкт. Це сталося як із законопроєктом №2689 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо імплементації норм міжнародного кримінального та гуманітарного права” у 2021 році, так нещодавно й зі скандальним законопроєктом №5655. Раз у раз маленька деталь у Конституції породжує скандали, мітинги та збурені дискусії, — та щоразу звинувачується лише президент у небажанні щось робити із тим чи іншим законопроєктом. Із часом та подальшим регулярним порушенням закону, можливо, на перший план вийде і систематична проблема непропорційної влади глави держави. Проте наразі можна спостерігати тільки реакцію всього лише на точкові симптоми, але не на джерело хвороби.

Відсутність діагнозу як такого — найгірша частина всієї ситуації. За бажання, президент може застопорити роботу всієї державної машини, просто не пропускаючи абсолютно нічого до “Голосу України”. Озираючись назад можна бачити, як глава держави все більше і більше зловживає цією неточністю Конституції, у вдалий момент заплющуючи очі на незручний законопроєкт. Це не може проконтролювати ніхто, тут немає системи стримування і противаг. Саме це — найтривожніший знак з усіх, відзначених раніше.

Та крім громадськості, є ще одна група людей, якій невигідний статус-кво. Це — самі депутати. Врешті-решт саме вони чи не найбільше потерпають від такої самовільності президента. Весь результат їхньої праці може бути перекреслений ігноруванням, — а що коли чи не найважливіший законопроєкт опозиційної партії або ж навіть самої коаліції відправлять до чистилища в ОПУ?

Можливо, рішення має Конституційний суд? Він неодноразово давав трактування статті 94 Конституції — у 1997-му, 1998-му та 2008 роках. Але в жодному з них немає відповіді на запитання, що робити, коли президент не підписує закони. Натомість його рішення стосуються способу обчислення днів (15 календарних чи робочих), особливостей надання пропозицій та накладення вето, підписання законів, прийнятих на референдумах, та набрання чинності Конституцією. Звісно, навіть під час воєнного стану група народних депутатів може звернутися до Конституційного суду і попросити його пояснити норми Основного Закону. Проте суд може відмовитися вирішувати цю проблему. Наприклад, у 2008 році стосовно іншого проблемного питання суд зазначив, що “процедуру підписання і оприлюднення законів, прийнятих всеукраїнським референдумом, у Конституції України не врегульовано. Це питання виключно законодавчого органу і не належить до компетенції Конституційного суду України”. 

Досить сумнівно, що суд витлумачить ст. 94 так, що саме голова Верховної Ради має підписувати законопроєкти, не підписані президентом. Адже прямо й чітко такі норми не прописані. Якщо ж суд розтлумачить недостатню внормованість так, що сам президент має підписувати непідписані раніше законопроєкти, то ситуації цей вердикт не змінить: президент і зараз діє саме так. Системна ж проблема залишається: можливість президента повністю блокувати процес прийняття законів, які йому не подобаються, і неможливість Верховної Ради вирішити цю ситуацію навіть за наявності бажання більш як 300 депутатів.

Тому найреальніший шлях вирішення проблеми — зміна до Конституції. Це важливо як мінімум для самих парламентаріїв, адже стане гарантією їхніх власних здобутків. А враховуючи те, що регламент Верховної Ради вже давно не вважається чимось обов’язковим, то й комплексна реформа напрошується сама собою. Але це справді має бути позиція більшості, — все-таки зміна до Конституції потребує голосів понад 300 законотворців. 

Хоча слід зазначити, що змін до Конституції варто очікувати вже після війни, адже під час воєнного стану змінювати Основний Закон не можна. Це, звісно ж, не означає, що зазначена реформа “не на часі”, публічні дискусії вкрай необхідні. Хоча наразі з депутатських лав ніхто не артикулює потребу в конкретних реформах, надія на зміну є, причому не в останню чергу завдяки сумнозвісному №5655.