Сплит под диктовку МВФ. Зачем Зеленскому одаривать Нацбанк новыми полномочиями

Мегарегулятор по требованию

Комитет по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики новоизбранного парламента в самом скором времени может рекомендовать к принятию в целом проекта закона о сплите (о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в отношении консолидации функций государственного регулирования рынков финансовых услуг). На встрече с членами Кабмина и руководства Верховной Рады 2 сентября президент Владимир Зеленский поручил принять закон до 1 октября. “Принять закон, предусматривающий распределение функций между Национальным банком и Национальной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку — сплит. Срок — до 1 октября 2019 года”, — сказал глава государства.

Главная цель документа — передать функции регулирования и надзора за небанковскими финансовыми компаниями в ведение НБУ, поскольку авторы инициативы считают неэффективной деятельность Нацкомфинуслуг. Как же будет надзирать за ними новый мегарегулятор? Хотелось бы, чтобы не так, как он это делал в отношении своих давних подопечных — банков. Судите сами. На данный момент более 50% кредитного портфеля действующих банковских учреждений отнесено к категории неработающих кредитов. И это вполне закономерно. В 2014—2015 гг. рынок нужно было чистить от токсичных активов, как это делали во время кризиса в США, ЕС и других странах, а не от самих банков. Ведь уровень проблемных кредитов, например, в Приватбанке и Ощадбанке не понизился от того, что 100 банков с украинским капиталом были выведены с рынка. Кстати, о госбанках. На сегодня мы имеем угрожающие темпы концентрации и монополизации банковского сектора: 60% активов и столько же пассивов сконцентрированы именно в госбанках, а это более 327 млрд грн только вкладов физлиц, которые обеспечиваются 307 млрд грн портфеля ОВГЗ, то есть в конечном итоге средствами Минфина или всех нас. По сути, Нацбанк создал квазигосударственную постсовковую модель банковской системы с тотальным доминированием государства и небольшим вкраплением частного сектора, преимущественно иностранного. Примечательно, что национальный капитал в этой модели был деклассирован — сейчас банки с украинским капиталом (если не считать нескольких олигархических кэптивных финансовых конгломератов) выполняют роль аборигенов из резервации, в основном для местной экзотики.

Практически заглохла монетарно-кредитная трансмиссия НБУ, которая должна была трансформировать “кинетическую энергию” монетарного потенциала регулятора в динамику кредитования реального сектора и ускорение роста экономики в целом. Если взять показатель вновь выданных кредитов без учета рефинансирования старых задолженностей, то мы обнаружим, что кредитная активность банков не растет, а сокращается. Уже пять лет корпоративный сектор и малый бизнес развиваются на внутренних оборотных средствах, без поддержки кредитного рычага, и удельный вес кредитов в общей сумме капитальных инвестиций по-прежнему находится на минимальных значениях.

Рыночная метла

В то же время небанковские финансовые компании продолжают занимать тот вакуум, который образовался в результате анемичности банковской системы, наращивая кредитный портфель. По сравнению с ней страховой рынок не испытал тотальной деструкции. Но это может измениться к худшему, почему — будет понятно из изложенного ниже. Пока же важно отметить, что закон о “сплите” поддерживает ЕС, и он является одним из требований меморандума с МВФ. У международных партнеров есть свои резоны, почему концентрация функций регулятора им выгодна, и это вовсе не забота о развитии конкурентной среды на нашем рынке капитала. Скажем откровенно: рынок капитала в Украине как таковой — что банковский сегмент, что фондовый, что страховой и финансовый — интересует их в последнюю очередь. Их цель — системная интеграция Украины в мировую финансовую систему, когда у нас будут доминировать филиалы иностранных банков и страховых компаний, как это произошло, например, в Польше. Вот только поляки дорого продали свое право “первородства”: взамен они получили интеграцию в экономический рельеф ЕС, дотации и преференции.

В понимании МВФ Нацбанк, большей частью состоящий из апологетов философии Фонда, максимально подходит для выполнения роли “рыночной метлы”, способной за короткий срок расчистить пространство для нескольких монополистов.

Для этого нужно создавать ассиметричные правила конкуренции, что и делает НБУ, например, в отношении украинских банков, постоянно повышая планку минимального регулятивного капитала, но в то же время максимально откладывая введение комплексных нормативов достаточности капитала и требования по формированию промежуточных подушек безопасности (буферов) капитала, так как эти требования в большей степени влияют не на малые украинские банки, а на иностранные, государственные и олигархические.

Интересы Запада

На данный момент Европейский центральный банк в рамках единого для стран ЕС надзорного механизма получил права контроля за системными банками. Все остальные рыночные субъекты относятся к сфере влияния национальных регуляторов.

В последние годы дискуссия по поводу надзорных функций развивалась в Европе в рамках так называемого процесса Ламфалусси и доклада группы Ларозьера. Lamfalussy Process, активированный в 2001 г., предполагал создание трех различных регуляторов в зависимости от существующих секторов рынка капитала: Европейский орган в области рынка ценных бумаг (European Securities and Markets Authority — ESMA), Европейский банковский орган (European Banking Authority — EBA) и Европейский орган в области страхования и трудовых пенсий (European Insurance and Occupational Pensions Authority — EIOPA). Отраслевое разделение рынка капитала предполагало формирование максимально благоприятных условий для развития предпринимательской среды, создание эффективных правил рыночной игры и симметричных условий конкуренции. При функциональном разделении регуляторов возникают предпосылки для конкуренции между ними в части создания более эффективных регуляторных оболочек для своих “подопечных”. Эту тенденцию развития нарушил кризис 2008-го, в результате которого базовые тренды административных новаций сместились в сторону укрупнения. Был разработан проект реформы под руководством Жака де Ларозьера, бывшего директора-распорядителя МВФ и главы Банка Франции. В рамках доклада Ларозьера были сформулированы новые принципы для развития макропруденциального и микропруденциального надзора.

Макропруденциальная политика представляет собой комплекс мер, которые направляются на минимизацию системных рисков в финансовом секторе страны. Сам термин “пруденциальный” (от англ. prudential) можно перевести как благоразумный или дальновидный. К примеру, в США макропруденциальным надзором занимается Financial Stability Oversight Council — федеральная государственная структура, которая действует независимо от главного монетарного органа ФРС. В Европе — это European Systemic Risk Board, то есть панъевропейский совет, который координирует макропруденциальную политику различных участников ЕС. На микроуровне пруденциальный надзор осуществляется национальными регуляторами.

Но вернемся к докладу Ларозьера. В условиях посткризиса базовым трендом в ЕС стала консолидация надзорных функций, которая максимально проявляется на макроуровне в виде транснациональных надстроек и в меньшей степени — на микроуровне, то есть в контексте отдельных стран. Тут каждый выбирает свой формат регулятивной политики в зависимости от степени зрелости национального рынка капитала. Там, где эти рынки небольшие по числу участников и преимущественно отданы на откуп крупным транснациональным компаниям, превалирует подход укрупнения, а там, где стоит задача динамичного развития финансовых рынков, усиления их влияния на приток инвестиций и динамику экономического развития (причем на базе национального капитала) доминирует раздельный, отраслевой подход.

Если резюмировать, то в докризисный период предпочтение отдавалось отраслевому подходу, когда каждый сегмент рынка капитала был представлен своим регулятором, а в посткризисный период акцент сместился в сторону концентрации. Что вполне объективно, так как зрелые рынки необходимо оберегать от перегрева, а для этого нужно максимально концентрировать информпотоки и управленческие рычаги. Причина глобальных кризисов — слабая синхронизация в деятельности отдельных регуляторов, а концентрация частично решает данную задачу.

Украина и “всесильный джинн”

Отличие от ситуации в Украине здесь очевидно. Мегарегулятор не создается по требованию МВФ, а возникает лишь тогда, когда для этого созревает национальный рынок капитала и на нем появляются несколько крупных финансовых конгломераций, объединяющих в себе и банковские, и страховые услуги, и операции на рынке ценных бумаг. Такие финансовые клубки трудно регулировать тремя регуляторами по отраслевому признаку, нужен композитный подход. Но при этом необходимо учитывать и количество рыночных участников. Если их достаточно много, мегарегулятор будет лишь стерилизатором рыночной среды. Вот почему в ЕС концентрация регуляторных функций происходит на макроуровне, но при этом отраслевой принцип остается на микроуровне в тех странах, которые еще не решили задачи развития своих внутренний рынков капитала. А в условиях Украины необходимо учитывать и пресловутый политический фактор, когда концентрация функций контроля в руках одного мегарегулятора может привести к росту коррупционных рент, снимаемых с бизнеса, и дополнительному давлению на бизнес.

На риски принятия законопроекта о “сплите” указывает и экспертный совет ассоциации “Бюро кредитных историй”, и даже Главное юридическое управление ВРУ. В частности, эксперты обратили внимание на то, что отдельные положения проекта закона противоречат Конституции и, самое главное, выводят НБУ из-под действия ряда законов, которые определяют порядок лицензирования, проверок бизнеса, регулирования и предоставления админуслуг. То есть все достижения последних лет в части дерегуляции и контроля общества и профессиональных участников рынка за действиями госинституций в отношении Нацбанка попросту аннулируются, превращая его во всесильного джинна, вырвавшегося из бутылки, выполнив три желания своего хозяина.

Динамичный рост украинской экономики на уровне 5—7% в год, о чем заявили и президент, и новый премьер, невозможен без привлечения иностранных инвестиций, а значит, и без эффективно развивающегося рынка ценных бумаг, страхования, негосударственных пенсионных фондов. Очевидно, что ни фондовый, ни страховой рынок в Украине нельзя назвать ни зрелым, ни консервативным, а негосударственные пенсионные фонды и вовсе находятся в зачаточном состоянии. Отдать все это на откуп НБУ — значит выплеснуть с водой только что родившегося ребенка.

Алексей КУЩ