Ситуация с украинским бюджетом: стабилизация процесса или затишье перед бурей?

Что же происходит с украинским бюджетом? По окончании баталий с принятием государственного бюджета в конце прошлого года, на первый взгляд, настало время относительного спокойствия в государственных финансах. 

Но в действительности это не совсем так: данное время — это обеспечение выполнения самого бюджета, начиная с будничной работы по утверждению нормативной базы его выполнения, порядков использования средств и паспортов бюджетных программ и заканчивая подготовкой стратегических документов для формирования бюджета следующего года.

К тому же весна и начало лета ознаменовались несколькими важными событиями — неудачным продолжением эксперимента по внедрению среднесрочного бюджетного планирования, а также отставкой министра финансов.

Целью любой бюджетной политики является ее сбалансированность. Только достигнув этой цели, можно реализовывать другие политики, в том числе структурные реформы, являющиеся по сути секторальными инициативами, требующими государственного финансирования. Обычно указанной цели достигают с помощью двух крайних подходов: бухгалтерского и экономического, которые каждое правительство комбинирует в меру своей институциональной состоятельности.

Первый — это когда правительство, имея дефицит бюджета и значительный государственный долг, начинает его сокращать путем увеличения ставок налогов (введения новых), ликвидации налоговых льгот, продажи государственного имущества для увеличения поступлений в бюджет. Одновременно правительство ищет пути снижения расходов: сокращает численность государственных служащих, количество школ, больниц, социальные программы, финансирование инвестиционных проектов и называет это “очень нужными для страны реформами”. Как правило, такая политика является краткосрочной и часто продиктована требованиями кредиторов, дающих деньги на финансирование того же дефицита.

Второй подход — экономический. Он опирается не на количественные параметры, а на качественные, и направлен на работу с “корнями”, а не с “кроной”, с причинами, а не с их внешними проявлениями. При этом подходе допускается сокращение ставок налогов и применение новых фискальных стимулов ради будущего экономического роста, а также увеличение государственных инвестиций в те направления, которые принесут отдачу в будущем, — в образование, науку, инновации, конкурентоспособность. Допускается взаимодействие фискальной и монетарной политики с целью ускорения экономического роста. Этот подход предусматривает даже увеличение дефицита бюджета в коротком периоде ради его будущего сбалансирования, но уже на более высоком уровне экономического и социального развития.

Конечно, эти разные подходы требуют и разного уровня понимания проблем и инструментов их решения. А главное, разного горизонта видения этих проблем. Если первый нуждается, в первую очередь, в так называемой политической воле к реформам, борьбе с существующим сегодня кризисом, то второй — в интеллекте, ответственности и стратегическом предвидении влияния последствий сегодняшних шагов на то, что будет со страной и ее гражданами через три, пять или двадцать лет. То есть это борьба с кризисами, которые еще не видны, но которые обязательно придут, особенно тогда, когда их не ждешь.

Недавно комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета рассмотрел ряд важных документов по вопросам бюджетной политики, а именно — проект Основных направлений бюджетной политики на 2019—2021 гг., законопроект о внедрении среднесрочного бюджетного планирования, заключение Счетной палаты о состоянии выполнения закона о государственном бюджете Украины на 2018 г. в первом квартале, а также информацию о выполнении государственного бюджета в текущем году. Это рассмотрение выявило несколько вопросов, формирующих повестку дня бюджета этого и следующих лет: как быть с бюджетом-2018, выполняется ли он в полном объеме, не возникнет ли потребность в ближайшее время в его секвестре и как это коррелирует с обещаниями повысить минимальную заработную плату, что обязательно вызовет рост бюджетных расходов?

На этом фоне успокаивающе-обнадеживающие заявления и.о. министра финансов Оксаны Маркаровой о недопущении в текущем году секвестра бюджета и сдержанный оптимизм относительно роста минимальной заработной платы практически показывают, что проблемы бюджета никуда не исчезли. И вполне вероятно, что их стало больше, и они стали острее, чем до “достижения макрофискальной стабильности”.

Проблема первая: бюджет 2019 г. Это бюджет года двух выборов, когда особенно активно проявляются намерения политических сил получить благосклонность избирателей путем увеличения различных расходов и предоставления новых привилегий. Насколько готово к этому правительство в целом и Минфин, в частности? Насколько оно сможет противостоять направлению бюджетных средств не на общественные приоритеты, а на приоритеты отдельных политических сил или отдельных политиков? Исходя из отставки министра финансов и того, что он при этом говорил, готовность к такому противостоянию невелика, а значит, риск того, что мы увидим направление наших налогов на чьи-то расходы, есть, и он немалый.

Проблема вторая — темпы экономического роста, непосредственно влияющие на выполнение бюджета-2018 и формирование бюджета-2019. Данные Госстата о росте ВВП (реальный ВВП в первом квартале 2018 г. по сравнению с предыдущим кварталом с учетом сезонного фактора увеличился на 0,9%, а по сравнению с первым кварталом 2017-го — на 3,1%; потребительская инфляция несколько замедлилась и составила в мае 2018 г. 4,4% по сравнению с декабрем 2017-го, или до 11,7% в годовом измерении) позволяют сделать выводы о возможности избежать резкого недовыполнения бюджета по доходам. Но при условии, что цены на наш сырьевой экспорт будут благоприятными. К сожалению, другого у нас практически нет и согласно текущей политике не предвидится.

Рост экономики и административные решения о повышении минимальной заработной платы оказывали положительное влияние на поступление налога на доходы физических лиц (план за пять месяцев по общему фонду государственного бюджета выполнен на 101,44%) и налога на прибыль предприятий (план выполнен на 123,24% в значительной степени благодаря прибыли государственных монополий).

При этом показатели внешнеэкономической деятельности могут оказать негативное влияние на выполнение поступлений в бюджет соответствующих “импортных” платежей, таких, как НДС по импорту и других, взимаемых на границе и зависящих от курса гривни, который “стабилизировался” и отстает от прогнозов, заложенных при бюджетных расчетах. В январе—апреле 2018 г. экспорт товаров по сравнению с соответствующим периодом прошлого года вырос на 112,8% (до 15,5 млрд долл. США), импорт — на 115,1% (до 16,9 млрд долл.), отрицательное сальдо составило 1,4 млрд долл. (для сравнения, в январе—апреле 2017 г. минус 968,6 млн долл.).

По данным Госказначейства, в целом в государственный бюджет в январе—мае 2018-го поступило 369,7 млрд грн, что на 13,5% больше, чем за аналогичный период прошлого года, но на 0,6% (или почти на 2,2 млрд) меньше плана на первые пять месяцев года. Недовыполнили свои планы налоговые и таможенные органы — почти на 3,7 млрд грн (или 1,3%). По информации комитета по вопросам бюджета, недопоступление зафиксировано от акцизного налога с произведенных в Украине подакцизных товаров (продукции) (-7,2 млрд грн); НДС с ввезенных на территорию Украины товаров (-3,9 млрд); рентной платы за пользование недрами для добычи природного газа (-2,06 млрд); ввозной пошлины (-0,76 млрд грн).То есть мы наглядно видим, что допущенные просчеты в акцизной, рентной политике, не до конца понятная ситуация с прогнозом валютного курса привели к напряженности, сложившейся с выполнением бюджета в первом полугодии. А точнее, с невыполнением (по состоянию на 27 июня 2018 г., по оперативным данным Госказначейства, в госбюджет поступило 449,1 млрд грн, или всего 96,9% от плана).

Ситуацию с наполнением бюджета по мере собственных возможностей спасал Национальный банк, перечислив в мае 17 млрд грн своей прибыли, а в июне — еще 6 млрд (пополнив в этом году госбюджет уже на 38 млрд грн из предусмотренных на год 50,549 млрд). Также следует обратить внимание на существование некоторых изменений в поступлении конфискованных средств. Так, если в прошлом году (а именно — в конце мая 2017 г.) на счетах правительства уже было 29,8 млрд грн поступлений средств от спецконфискации, что давало значительный прирост доходов государственного бюджета в целом, то в январе—мае текущего года такие поступления минимальны. При этом, по данным ГФС, переплаты в начале июня в государственный бюджет составили 29,1 млрд грн, а налоговый долг перед государственным бюджетом — 81 млрд (увеличился с начала года на 4,1%), что свидетельствует о недостаточности работы в этой сфере, необходимости комплексного реформирования ГФС, а возможно, и о неадекватности налоговой нагрузки на отдельные предприятия и отрасли.

Третья проблема — качество текущего планирования поступлений и расходов. Как и в прошлые годы, недовыполняются планы поступлений от приватизации — в госбюджет в январе—мае 2018-го поступило всего около 50 млн грн (из запланированных на год 21,3 млрд, или только 0,2%). Следовательно, несмотря на запланированные правительством мероприятия в этой сфере (согласно распоряжению Кабинета министров Украины от 10 мая 2018 г. №358-р “Об утверждении перечня объектов большой приватизации государственной собственности, подлежащих приватизации в 2018 году” в такой перечень включены 23 объекта), риск недовыполнения этого показателя до конца года остается существенным.

По расходам государственный бюджет в январе—мае выполнен на 379,9 млрд грн.

Своевременно и в соответствии с утвержденными планами осуществляется и перечисление большинства межбюджетных трансфертов: по оперативным данным за шесть месяцев 2018 г., перечислено из государственного в местные бюджеты 169,8 млрд грн, или 95,3% от плана.

На протяжении шести месяцев не перечислялись такие субвенции, как субвенция на социально-экономическое развитие территорий, на здравоохранение в сельской местности, на разницу в тарифах и т.п. Прежде всего, это объясняется тем, что правительством и министерствами несвоевременно утверждаются направления выделения таких средств, а рабочими группами — их распределение.

В целом же неутвержденными, по данным Минфина по состоянию на 15 июня 2018 г., были 44 паспорта бюджетных программ (или 9%). А, как отметил комитет по вопросам бюджета, на протяжении января—мая не начато проведение расходов по 54 бюджетным программам (почти 10% всех бюджетных программ).

Четвертая проблема — долговая нагрузка, которая как раз и является следствием непродуманной бюджетной политики в Украине. Несмотря на некоторую положительную тенденцию по снижению доли государственного и гарантированного государством долга относительно ВВП (до 71,8% в 2017 г.), а также обеспечение своевременных выплат по внешним и внутренним долгам, долговая нагрузка в ближайшие годы остается высокой и значительно выше средней нагрузки для группы стран с аналогичным уровнем экономического развития (как отмечает МВФ в Fiscal Monitor, April, 2018, долг сектора общегосударственного управления в Украине в конце 2018 г. планируется на уровне 78,4% ВВП, а в странах с формирующимися рынками и со средними доходами, к которым относится и Украина, — 51,2% ВВП).

По данным Минфина, погашение государственного долга в 2018 г. должно составить 204,2 млрд грн, в 2019-м этот показатель рассчитывается на уровне около 203 млрд, в 2020 г. — 181 млрд; затраты на обслуживание суммарно за три года могут достичь 349 млрд грн. Кроме того, следует выделить также ряд факторов, действие которых проявилось в прошлые годы и продолжается в 2018 г. В частности, это рост процентных ставок по государственным заимствованиям и низкий срок выпущенных ОВГЗ, что, собственно, и формирует высокую нагрузку как на погашение, так и на обслуживание долга. В 2017 г. средневзвешенная процентная ставка по размещенным ОВГЗ в гривне равнялась 15,03% годовых, в долларах США — 4,79%, в евро — 3,95% годовых. По данным Национального банка, средневзвешенная процентная ставка по гривневым заимствованиям в бюджет за пять месяцев составила 16,55%, в июне же по отдельным выпускам она достигала 17,41—17,44%. Это в будущем, бесспорно, окажет дополнительное давление на долю расходной части бюджета, направляемую на обслуживание долга (которая в 2018 г. уже равняется 13,1%), а сейчас выступает дополнительным фактором отвлечения собственного ресурса банков. То есть продолжается процесс направления значительной доли потенциального кредитного ресурса банков на кредитование правительства.

Хотя в данном случае нельзя говорить об эффекте вытеснения в его классическом понимании, поскольку банки имеют достаточный ресурс и для направления его для кредитования экономики, — следует проанализировать хотя бы динамику остатка средств на корсчетах (держались в последнее время на уровне приблизительно 50 млрд грн). Иначе говоря, альтернативность, которой пользуются банки, вкладывая средства в государственные ценные бумаги и депозитные сертификаты НБУ (в условиях высокого уровня учетной ставки, от которой зависит формирование доходности последних), что по своей сути считается нерискованным, и существование объективных факторов, сдерживающих вкладывание банками средств в экономику, идет не на пользу развитию экономики и страны в целом.

Следовательно, ориентация на ускорение экономического роста и снижение долговой нагрузки в будущем потребует более активного согласования фискальной и монетарной политики правительства и Национального банка, а также обеспечения проведения мероприятий, от реализации которых можно ожидать роста добавленной стоимости.

Пятая проблема. Общественно-чувствительным вопросом остаются расходы социального характера. Хотя соответствующие расходы осуществляются в первую очередь, и задолженность по ним по возможности не допускается, их объем и динамика роста всегда остаются лакмусовой бумажкой доверия к политике правительства. А в предвыборный год это приобретает особый вес. Это касается, в частности, повышения размера минимальной заработной платы. Как определено пунктом 19 Заключительных положений ЗУ “О Государственном бюджете Украины на 2018 год”, Кабинет министров на основе мониторинга выполнения государственного бюджета по итогам первого квартала 2018 г. должен был рассмотреть вопрос о возможности повышения размера минимальной зарплаты с определением его на уровне 4200 грн в месяц со второго квартала. И хотя выполнение показателей бюджета по результатам первого квартала не позволило это сделать, существует очень большая вероятность повышения этого показателя уже при ближайшем комплексном внесении изменений в государственный бюджет (обычно подобные изменения комплексного характера вносятся до летних каникул народных депутатов или в начале осени).

Острым остается и вопрос расходов на предоставление льгот и жилищных субсидий населению на оплату электроэнергии, природного газа, услуг тепло-, водоснабжения и водоотвода, квартирной платы (содержание домов и сооружений и придомовых территорий), управления многоквартирным домом, вывоза бытового мусора и жидких нечистот. Из общего объема расходов на эту программу в 2018 г. в размере около 71 млрд грн за шесть месяцев текущего года уже перечислено 54,85 млрд. А осенне-зимний период еще впереди! Поэтому остается серьезным вызов, касающийся необходимости в этом году увеличить расходы по этой статье. Особенно важно это в контексте прямых “ожиданий” и призывов со стороны Международного валютного фонда повысить цену газа для населения. И нет четкой уверенности, что более жесткие требования по предоставлению субсидий, введенные правительством в мае (могут коснуться около 15% получателей субсидий), дадут тот необходимый размер экономии, чтобы не допустить увеличения размера расходов. И на это надо искать средства в условиях невыполнения доходов и приватизации.

Кроме того, недавние протесты шахтеров в очередной раз подняли проблему государственной поддержки угольной отрасли — как в количественном, так и в качественном измерениях. И это касается не только этой отрасли, но и других: и промышленности, и сельского хозяйства. И как неоднократно отмечалось, любые направления расходов из бюджета должны иметь четкое обоснование и понимание того, в какие сферы, в каких объемах они должны выделяться, и насколько такие потребности обеспечиваются соответствующими поступлениями. Нами такой вопрос неоднократно поднимался. 

Шестая проблема — среднесрочное бюджетное планирование. Важный вопрос, который, к сожалению, полноценно не решается уже в течение нескольких лет. Не слишком удачный эксперимент при подготовке проекта Основных направлений бюджетной политики на 2018—2020 гг. (Верховной Радой Украины не был принят), в этом году вообще был нивелирован. Попытка правительства подготовить соответствующий документ на 2019—2021 гг. вообще потерпела фиаско. При том, что в ходе анализа этого документа (проекта Основных направлений бюджетной политики на 2019—2021 гг.) складывается впечатление, что он был подготовлен правительством по принципу “лишь бы отстали”: отсутствие конкретных обоснований, неподтвержденные цифровые показатели, наличие расхождений с уже утвержденными документами правительства. Поэтому и неудивительно, что комитетом по вопросам бюджета этот документ рекомендовано направить Кабмину на доработку. Данный документ в который раз показал, что даже в правительстве нет единого видения путей согласования возможных поступлений и расходов, а также механизмов соблюдения бюджетных потолков, которые обычно как минимум дважды существенно корректируются: первый раз при подготовке бюджета самим правительством, а второй — при его принятии в Верховной Раде.

Но это не означает, что работу в этом направлении следует прекратить. Наоборот, надо “лупати цю скалу” и в дальнейшем. И внесение Кабинетом министров весной на рассмотрение Верховной Рады законопроектов по вопросам внедрения среднесрочного бюджетного планирования является чрезвычайно важным шагом для повышения качества не только бюджетного планирования, но и планирования в целом, а также выступает фактором изменения восприятия участниками бюджетного процесса подходов к своей деятельности, понимания взаимосвязей между бюджетом и стратегическими государственными документами, на основе которых он должен формироваться, повышения ответственности за результаты своей деятельности.

И, очевидно, именно это является наибольшим вызовом для правительства на нынешнем этапе. Но чтобы этот вызов стал возможностью для страны, нужно сбалансировать не только государственные финансы, а в первую очередь государственное мышление. Сделать его экономическим и долгосрочным. Этим занимаются развитые государства, и этим нам обязательно необходимо заняться как можно быстрее. 

Антонина ДЕШКО, эксперт по вопросам финансовой политики Института общественных исследований
    Анатолий МАКСЮТА, председатель Правления Института общественно-экономических исследований