Прозрачность совместной аграрной политики в ЕС: эмпирические доказательства

В рамках выполнения Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС, ориентации на европейские ценности в создании новой системы управления аграрным и сельским развитием отечественная аграрная политика может переориентироваться на стратегические общественные цели с четко определенными приоритетами, действенными механизмами реализации и надежными источниками финансирования. Этот процесс усложняется тем, что у нас аграрная политика всегда не согласовывалась с крестьянской тактикой выживания. 

Преодоление отчуждения между сельским сообществом и гражданским обществом, с одной стороны, и государственными структурами и крупным бизнесом — с другой, является серьезным вызовом для Украины. Судя по событиям февраля 2016 г., когда при формировании общественного совета при Минагрополитики власть снова осталась в руках у предыдущих участников, а 4,1 млн личных крестьянских хозяйств не получили там какого-либо представительства, очевидно, не следует надеяться, что эти процессы будут развиваться быстро. Но отечественному аграрному бизнесу необходимо четко понять, что путь в Евросоюз открыт только тем, кто строит Европу в собственной стране по стандартам ЕС. Открытость, прозрачность и конструктивный диалог при разработке политики должны стать обычной практикой и насущной необходимостью экономического развития страны.

В рамках Европейского Союза аграрная политика является отдельной самостоятельной составляющей экономической политики ЕС и носит название “Совместная аграрная политика” (САП). В середине прошлого века финансовая система САП стимулировала наращивание объемов и экспорта сельскохозяйственного производства, а в конце — их сдерживание. В начале нынешнего века чисто рыночные меры САП стали активно дополняться политикой “нерыночного характера”, поскольку только рыночными мерами Европе не удавалось обеспечить сбалансирование аграрной структуры, повышение конкурентоспособности фермеров на внутренних и внешних рынках, надлежащее содержание животных, сохранение окружающей среды и устойчивое развитие сельской местности. Поэтому САП была структурирована по двум уровням: первый — рыночная аграрная политика (прямые выплаты) и второй — политика сельского развития. Последняя обусловлена значительной озабоченностью Европы социальными и экологическими проблемами, более низким, по сравнению с городом, качеством жизни в селе, климатическими изменениями, неравномерностью регионального развития и т.п. В соответствии с этими вызовами САП коренным образом реформировали в программном периоде 2007—2013 гг., что нашло свое продолжение и на период 2014—2020 гг. В новом программном периоде двухуровневая структура САП остается. При этом политика сельского развития (второй уровень) значительно разнообразнее по набору инструментов, чем политика рыночного регулирования (первый уровень).

Политика сельского развития на протяжении 2007—
2013 гг. формировалась на основе подхода стратегического программирования вокруг четырех осей, где каждая ось включала набор мер, направленных на одну цель. Три оси нацелены на следующее:

— повышение конкурентоспособности сельского и лесного хозяйства;

— обеспечение устойчивого управления земельными ресурсами;

— диверсификацию сельской экономики и повышение уровня жизни в сельской местности.

Четвертая ось — методологическая, поскольку направлена на привлечение сельского населения к аграрному и сельскому развитию через группы локального взаимодействия (программа LEADER). Именно эти меры обеспечивают разработку политики по принципу “снизу — вверх”.

В новом программном периоде 2014—2020 гг. политика сельского развития поддержит следующие масштабные приоритеты:

— ускорение распространения знаний в сельском хозяйстве и лесничестве;

— усиление конкурентоспособности всех видов сельскохозяйственного производства и повышение жизнеспособности ферм;

— содействие организации пищевой цепи для создания добавленной стоимости;

— переход к экономике с низким уровнем углерода в сельском хозяйстве и лесничестве;

— высвобождение потенциала занятости и развития сельских территорий.

Общественному осознанию, пониманию и восприятию политики поддержки фермеров, сельских общин и инфраструктуры в сельской местности в ЕС придается важное значение. В Украине изучение общественного мнения в этой сфере не стало ни привычкой, ни потребностью управленцев при разработке определенных мер аграрной политики и их оценки. Вместе с тем в ЕС на регулярной основе отслеживается общественное мнение, чтобы понять отношение европейцев к сельскому хозяйству, уровню его общеэкономической и секторальной важности, понять роль фермеров, агропродовольственного производства и сельской местности для общественного благосостояния Европы. Ключевой темой опроса являются определение того, что европейцы знают о совместной аграрной политике Евросоюза, а также оценка общественного мнения о различных мерах финансовой помощи фермерам и селу. Последний опрос проводился 17—26 октября 2015 г. в 28 странах — членах ЕС согласно совместной методологии “Евробарометра”. Путем прямых интервью (с глазу на глаз, на родном языке, дома у интервьюеров) были собраны мнения о САП ЕС, сельском хозяйстве и селе почти 30 тыс. европейцев из разных социальных и демографических слоев во всех странах — членах ЕС.

Последний опрос показал широкое одобрение европейцами приоритетов Совместной аграрной политики ЕС, которые были определены Еврокомиссией для финансовой поддержки в новом программном периоде 2014—2020 гг. Анализируя результаты этого опроса по сравнению с предыдущими (2007, 2009, 2012, 2013), Еврокомиссия отслеживает, как изменилось общественное мнение об аграрной политике в динамике.

На протяжении исследуемого периода в динамике в основном европейцы демонстрируют улучшение отношения к сельскому хозяйству и сельской местности. Их взгляды ориентированы на то, что главная ответственность по обеспечению европейцев здоровой и безопасной продукцией высокого качества лежит на фермерах, и это совпадает с главной целью САП ЕС. В этом контексте несколько удивляет следующий факт: несмотря на то, что подавляющее большинство европейцев соглашаются с преимуществами САП для всего сообщества, снижение поддержки сельского хозяйства и сельского развития из бюджета ЕС продолжается. В новом программном периоде доля САП в бюджете ЕС сократится с 39% (в 2013 г.) до 33% (в 2020 г.).

В 2015 г. по сравнению с опросом 2013-го улучшилось понимание европейцами того, что для достижения продовольственного обеспечения сельское хозяйство требует тяжелого труда и финансовых инвестиций. Как результат этого “измененного видения”, большинство опрошенных хотели бы в последующие десять лет видеть рост поддержки фермеров, но сегодня многие из них считают, что этот уровень “возможно, достаточный”. Вместе с этим увеличивается доля респондентов, которые придерживаются мнения, что этот уровень “слишком низкий”, и только 13% опрошенных, наоборот, считают целесообразным уменьшить уровень поддержки фермеров.

В целом европейцы стали более осведомленными в сфере функционирования совместной аграрной политики в Европейском Союзе по сравнению с 2013 г., хотя немногие знают детали. Относительно крупного размера бюджета САП подавляющее большинство респондентов убеждены, что это улучшает торговые отношения между ЕС и остальным миром (66%) и помогает облегчить функционирование единого рынка ЕС (65%). Европейцы понимают, что причина, из-за которой ЕС тратит значительную часть бюджета на САП, состоит в необходимости финансовой помощи фермерам, что гарантирует устойчивое обеспечение продовольствием граждан ЕС. Если в целом общественное мнение в основном положительно оценивает содействие мер САП обеспечению европейцев здоровой, качественной, безопасной продукцией, то значительная часть опрошенных считает, что ЕС не выполняет своей роли в создании фермерам и их семьям надлежащих стандартов проживания в сельской местности. В этом контексте одним из двух главных приоритетов САП в новом программном периоде европейцы считают улучшение ситуации путем усиления роли фермеров в продовольственной цепи (45%); вторым — необходимость инвестиций для стимулирования экономического роста и создания рабочих мест в сельской местности в рамках политики сельского развития (47%). Опрошенные в основном поддерживают осуществление платежей фермерам на сельскохозяйственную деятельность, направленную на экологию и облесение. Они верят, что леса дают экологические выгоды, такие, как абсорбция двуокиси углерода, сбережение природы, сохранение биоразнообразия и обеспечение животных местами обитания.

Европейцы считают, что сокращение субсидий фермерам будет оправданным в том случае, если они не будут придерживаться стандартов качества продукции, здоровья животных и экологических стандартов.

Широкая разъяснительная работа и отслеживание общественного мнения делают европейскую политику открытой и понятной как для фермеров, так и для налогоплательщиков, которые осознают, на что тратятся их средства. Отсутствие в Украине институциональных рычагов влияния на правительственную политику распространяет “псевдообщественное участие”, не обеспечивает возможностей для реального влияния общественности и ученых на формирование государственной аграрной политики, способствует “консервации” лоббирования интересов и стремлений крупного капитала. Пока в этом контексте не сделано даже приближенных к европейским ценностям шагов по вовлечению общества в политические процессы. Такие институциональные основы вряд ли будут способствовать взаимному пониманию политик в сфере аграрного и сельского развития Украины и ЕС, что определено в Соглашении об ассоциации как одно из направлений сближения сторон.

Елена БОРОДИНА, член-корреспондент НАН Украины