Навести порядок в ГНС. Как искоренить “азаровщину” из украинской налоговой системы. Рассказывает экономист CASE Украина Владимир Дубровский

Следует избавиться от “конфискационного” налогообложения и дискреции, отмечает старший экономист Центра социально-экономических исследований CASE Украина Владимир Дубровский.

В Верховной Раде зарегистрирован законопроект №9243 о перезагрузке Государственной налоговой службы. Если его примут, руководителя ведомства предстоит отбирать комиссии, большинство которой будут составлять международные или рекомендованные международными организациями эксперты, а всю команду переаттестуют по жестким критериям, в частности, на добропорядочность.

Если не сейчас, то когда

Сейчас есть шанс перезагрузить налоговую и таможню на новой основе.

С одной стороны, более половины госбюджета Украины обеспечены партнерами. Собственные доходы в 2023 году должны составить около 1,3 трлн грн, а расходы — почти 3 трлн грн, причем внутренними заимствованиями будет профинансировано чуть более 90 млрд грн дефицита. Следовательно, цена риска временного недополучения налогов из-за реформ, в том числе временно уменьшенной при перезагрузке эффективности фискальных органов, — меньше.

С другой стороны, без основной части проверок, которые приостановили с марта 2022-го как неуместные во время большой войны, в военном 2022 году, несмотря на многочисленные льготы, собрали налогов 92% от уровня относительно мирного 2021-го.

Чтобы все удалось, нужно не только привлечь в обновленную ДПС “честных людей”, как кажется многим. Это необходимое условие, но недостаточное.

Следует изменить всю философию налогообложения в Украине, которую заложил Николай Азаров, первый глава Государственной налоговой инспекции, созданной Леонидом Кучмой в своем непосредственном подчинении для контроля над бизнесом.

Примером ему, очевидно, выступали домодерные мытари, которые собирали дань и подати на условиях “откупа”: государю — план, остальное — себе. Объем обязательств налогоплательщикам выставлялся часто “на глазок”, дискреционно, а планы устанавливались исходя из нужд государя.

Первые буржуазные революции происходили против такого “конфискационного” налогообложения, потому что при таких условиях инвестиции и инновации — неблагодарное дело.

Не будь их, мир вряд ли увидел бы Промышленную революцию и дальнейший расцвет цивилизации.

Пора и Украине присоединиться к ней, и перезагрузка ДПС — необходимое условие для того, чтобы искоренить корпоративную культуру им. Азарова. Чтобы новые налоговики не пошли по пути предшественников, вместе с “перезагрузкой” нужно сделать две основные вещи:

• правильно поставить задачу обновленной службе,

• максимально убрать “человеческий фактор”, то есть дискрецию и личные контакты с налогоплательщиками.

Новые правильные задачи

В Украине привыкли говорить, что налоги собирает ГНС, поэтому ее основная задача — выполнить план поступлений, так называемый “индикативный план”. Казалось бы, иначе и быть не может.

На самом деле “налоговая собирает” — это из домодерного конфискационного налогообложения. Модерная же налоговая система основывается на добровольной оплате согласно законам.

Формально и у нас налоговая по закону должна отвечать не за “мобилизацию” налогов, а за соблюдение закона в этой сфере.

У такой службы не должно быть плана по сбору налогов. Она не может и не должна отвечать за количество “мобилизованного ресурса”, потому что не занимается “мобилизацией налогов”. Поступления зависят от макроэкономической ситуации в стране, структурных изменений и других параметров, которые налоговики не контролируют.

Но налоговикам выгодно иметь такой план, потому что для его выполнения их наделяют средствами давления на плательщиков (а как иначе выбивать из них поступления?), которые позволяют выбивать также и взятки.

Конфискационное, в сущности, налогообложение — удобный инструмент и для Минфина. Он отвечает за исполнение бюджета, поэтому каждый год, основываясь на макропрогнозе от Минэкономики, делает свой прогноз налоговых и неналоговых поступлений. Исходя из этого, планируются расходы госбюджета, потому Минфин заинтересован в оправдании прогноза.

В странах, где нет “индикативного” плана поступлений, и налоговая занимается тем, чем должна по закону, у Минфина больше рисков, поэтому ведомство, в частности, более ответственно подходит к прогнозам. Если они не осуществляются, приходится занимать или делать секвестр бюджета.

Зато плательщики могут быть уверены, что никто и ничто не заставит их платить больше, чем положено; никто не задержит возмещение НДС и не заблокирует дополнительно несколько процентов налоговых “накладных у белого бизнеса”, чтобы закрыть кассовый разрыв.

Что же делать с уклоняющимися от уплаты налогов и как заставить налоговиков их ловить?

Есть эффективный инструмент “tax compliance gaps”, то есть разница между суммой налога, которая должна быть уплачена по закону, и фактическими поступлениями. Она рассчитывается исходя из фактической, а не прогнозной налоговой базы. Это объективный индикатор исполнения/неисполнения закона плательщиками: чем больше “дыра”, тем хуже работали налоговики.

Оценить недоплату налогов труднее, чем “нарисовать” план, но для этого есть уже наработанные методики в странах ЕС.

Побороть “человеческий фактор”

Сейчас борьбу с “человеческим фактором” пытаются свести к цифровизации. Вроде бы, если сделать все сервисы онлайн, можно уничтожить коррупционные возможности.

“Налоговая в смартфоне” — хорошая идея, но она не решает проблему, поскольку в ходе проверки инспектор все равно контактирует с плательщиком. Если он/она к тому же имеет дискрецию (возможность решать вопрос по своему усмотрению), то основные коррупционные возможности остаются — а именно их нужно предельно уменьшить.

Для этого нужно:

• Реформировать корпоративный налог: заменить дискреционный налог на прибыль — налогом на выведенный капитал (НнВК). Это самая глубокая из предложенных реформ, которую обсуждают уже восьмой год. За это время к первопроходцу в этом деле — Эстонии — присоединились Латвия, Грузия и Польша. В Украине же НнВК ввели как опцию в Дія.City. Но, как и ожидалось, Минфин и налоговая сделали все от них зависящее, чтобы дискредитировать идею.

• Реально, а не на словах автоматизировать администрирование НДС. Сам по себе налог не предусматривает дискреции, по крайней мере, если убрать с него связь расходов с хозяйственной деятельностью, хотя и не защищен полностью в отношении таких подходов.

• Исправить недавно совершённую ошибку, только формально вступившую в силу: заменить фискализацию 2-й и 3-й группы “упрощенки” фискализацией исключительно рисковых категорий плательщиков, которые могут превысить лимит, установленный законом для соответствующей группы, и никого больше.

• Не вводить никакие нововведения, требующие проверок, такие как контроль доходов косвенными методами, и не трогать упрощенную систему налогообложения.

Дискреционную “дубинку” нужно отбирать у налоговиков в любом случае, несмотря на то, злоупотребляют ли они ею прямо сейчас, или она, как большевистский бронепоезд, “стоит на запасном пути”.

Иначе получим ситуацию, как в Грузии, где “перезагруженная” налоговая стала, конечно, в разы лучше прежней, совсем уж коррумпированной, но продолжала начислять плательщикам налоги “на глазок”, пока корпоративный налог не заменили на НнВК.

А с тотальной фискализацией в этой стране, которая была еще одной ошибкой реформаторов, там все не плохо, а очень плохо: чеки выдают через раз даже в крупных магазинах. Так что учимся на чужих ошибках.