Фінансова децентралізація на словах

За кілька місяців в Україні відбудуться вибори до місцевих рад. А передвиборча кампанія уже в розпалі. Це видно по тому, наскільки наполегливо політики намагаються за допомогою різноманітних заяв відновити свій добре пошарпаний за останні півроку рейтинг. У такому пориві старань іноді в них виходить видавати бажане за дійсне.

Основною темою, на якій найбільші політичні сили парламентської коаліції — Блок Петра Порошенка та “Народний фронт” — намагаються побудувати свою передвиборчу кампанію на місцевих виборах, є децентралізація. За останні кілька тижнів і президент, і прем’єр повторюють про успіхи цієї реформи і про те, як місцеві бюджети отримали більше фінансового ресурсу, котрий можуть використовувати на власний розсуд. Однак аналіз бюджетної статистики свідчить, що такі заяви є принаймні перебільшенням, а подеколи й зовсім не відповідають дійсності. Фінансова децентралізація відбувається занадто повільно, має багато перешкод та й узагалі з деяких ракурсів радше нагадує централізацію, ніж навпаки.

Ти гроші бачиш?

23 червня на засіданні Національної ради реформ України прем’єр-міністр Яценюк заявив, що за перше півріччя доходи місцевих бюджетів зросли на 36% і що за весь 2015 рік вони стануть більшими на 40 млрд грн “як реальний факт отримання додаткових повноважень і їх наповнення фінансовим ресурсом”. Статистика показує дещо інші тенденції (див. “Орієнтація на центр”). За даними Держказначейства, за січень — травень 2015-го (свіжіших поки що немає) доходи місцевих бюджетів у розрізі 24 областей та міста Києва без урахування трансфертів із державної скарбниці збільшилися на 14% (з урахуванням трансфертів на 17%). Якщо не брати до уваги Донецьку та Луганську області (падіння доходів без трансфертів відповідно на 45% і 53%), господарство яких зазнає втрат від активних бойових дій, то загалом зростання становило 26% (з урахуванням трансфертів 25%), тобто відбувалося значно повільніше, ніж каже прем’єр-міністр. Абсолютний обсяг ресурсу, який додатково отримали місцеві бюджети без урахування Донбасу, за перші п’ять місяців 2015-го дорівнював 8,8 млрд грн, що за підсумками року ніяк не може перетворитися в 40 млрд грн.

У зв’язку з цим виникає три проблеми. По-перше, якщо брати до уваги зміни в загальному фонді місцевих бюджетів (до нього потрапляє більшість податкових надходжень, які збирають на місцях, зокрема податок та збір на доходи фізичних осіб, акцизний збір із роздрібного продажу, єдиний податок та інші) без урахування трансфертів, то приріст справді становив 36% (9,1 млрд грн). Але обсяг коштів, доступних на місцях у спеціальному фонді (він складається з деяких цільових податкових надходжень, наприклад податків на власність, збору за забруднення навколишнього природного середовища тощо, а також власних надходжень бюджетних установ; кошти витрачають на конкретні проекти, зокрема на капітальне будівництво та ремонт), зменшився на 3%, що й дало значно нижчий сумарний темп зростання доходів місцевих бюджетів (26%, як сказано вище). На збільшенні суто загального фонду зроблено акцент і в доповідній записці Мінфіну, інформацією з якої послуговується у своїх виступах міністр фінансів Наталія Яресько. Але ж такий наголос дезінформує українців! Виходить, що, витягуючи цифру з контексту й намагаючись продемонструвати нею загальну тенденцію в країні, можновладці викривляють справжню картину. І це можна було б сприйняти просто як помилку, якби з огляду на прийдешні вибори вони не були зацікавлені в тому, щоб прикрасити реальний стан справ і видати його за своє досягнення.

Навіть такий помірний темп зростання доходів місцевих бюджетів був би помітно меншим, якби не ті зміни в законодавстві, які ухвалили наприкінці минулого року разом із бюджетом. Запровадження податку на нерухомість та акцизного податку з роздрібного продажу, надходження від яких спрямовуються в місцеві бюджети, за результатами перших п’яти місяців поточного року принесли відповідно 2,5 млрд грн та 249 млн грн. Без цього кроку децентралізація була б майже віртуальною.

Натисніть для збільшення

По-друге, теза про фінансове наповнення додаткових повноважень, які здобули місцеві ради в результаті децентралізації, також не витримує критики. За даними Держстату, за п’ять місяців поточного року індекс споживчих цін зріс на 46%, індекс цін виробників промислової продукції — на 43,6%. Тобто навіть якби доходи місцевих бюджетів збільшилися на стільки, на скільки кажуть політики, то за інфляції майже 50% їхня реальна вартість, купівельна спроможність суттєво впали. Чи можна з таким фінансовим ресурсом виконувати більше повноважень на місцях, а чи насправді доведеться значно більше працювати за ті самі гроші? У будь-якому разі реальна купівельна спроможність, яка через бюджетний канал потрапляє в регіони, зменшилася. З одного боку, це призводить до безгрошів’я на периферії, адже для багатьох невеличких містечок і сіл держава є постачальником понад половини грошових ресурсів (через зар­плати бюджетникам, пенсії, видатки місцевих бюджетів тощо), а їхній брак пришвидшує падіння економіки в регіонах. З другого боку, якщо реальна вартість доходів місцевих бюджетів зменшилася, то й люди на місцях, перед­усім представники само­вря­дуван­­ня, це дуже добре помічають. Тож не дивно, що підтримка ключових партій коаліції знижується, що чітко відображається в рейтингах.

По-третє, доходи державного бюджету зростають вищими темпами, ніж місцевих. Так, за січень — травень 2015 року держбюджет отримав на 36% більше, ніж торік (і на 30,2% більше, якщо не враховувати одноразових надходжень від продажу ліцензій на 3G-зв’язок), при цьому загальний фонд зріс на 47,9% (41,2% без ліцензій). У результаті частка доходів місцевих кошторисів у зведеному бюджеті України за січень — травень 2015 року становила 18,5% (з урахуванням трансфертів 43,1%). Торік за цей самий період вона була на рівні 21,7% (відповідно 49,2%). Навіть якщо не враховувати Донбасу та окупованого Криму, частка кошторисів решти регіонів у зведеному бюджеті зменшилася. Виникає закономірне запитання: а до чого тут децентралізація? Адже всі цифри свідчать про те, що, навпаки, відбуваються фінансова централізація та концентрація грошових ресурсів у центрі. Звичайно, у цьому є певна необхідність, зважаючи на те що в країні триває війна. Але навіщо тоді політики розповідають українцям про фінансову децентралізацію, якої насправді немає?

Нема грошей — нема людей

Звичайно, не можна заперечувати наявності певного прогресу децентралізації в частині законодавчого та організаційного забезпечення реформи. Але без змін у Конституції України й до їх ухвалення цей прогрес матиме мінімальне значення. Що ж до фінансової площини, то це явно не той напрям, успіхи в якому треба “продавати” виборцям. Адже де-факто маємо фінансову централізацію порівняно не лише з торішньою ситуацією, а й із більшістю країн Південної та Східної Європи (див. “Сусідський еталон”). Їхні фінансові системи переважно значно більш децентралізовані, ніж наша. А якщо брати за приклад Польщу, третина бюджетних надходжень у якій збирається на місцях, то нам для досягнення її рівня слід додатково віддати з центру в регіони майже стільки, скільки місцеві ради отримують зараз, тобто понад 100 млрд грн. Відмова від такого кусня — ось справжнє випробування для центральної влади. І навіть якщо цей крок привів би до появи справжньої конкуренції серед місцевих еліт за право керувати країною, а в перспективі значно підвищив би якість політики й політиків у столиці (це саме те, заради чого й потрібна децентралізація, зокре­­ма й фінансова), то його ще потрібно зробити. А судячи з ментальності багатьох ключових українських політиків сьогоден­­ня, це для них може виявитися завданням підвищеної складності.

Перешкоди процесу фінансової децентралізації існують не лише в центрі, а й на місцях. Так, за результатами січня — травня сумарний фактичний профіцит місцевих бюджетів становив 13,8 млрд грн, а без урахування Донеччини та Луганщини — 10,5 млрд грн. Це означає, що на місцях витрачають менше грошей, ніж дозволяють вищі порівняно з торішніми бюджетні надходжен­­ня. Очевидно, що місцеві ради не готові навіть до освоєння того збільшеного ресурсу, який їм дають уже сьогодні. І вони також мали б докладати більших зусиль до того, щоб децентралізація відбулася.

Дехто надіється, що місцеві вибори перезавантажать владу на місцях і що з’являться нові люди, готові розвивати регіони. Але якщо після Революції гідності проблемою було знайти кілька сотень нових облич для оновлення центральної влади (і ще кілька тисяч для того, щоб конт­ролювати цих кількасот), то чи знайдуться десятки тисяч, необхідні для адекватного керівництва регіонами? І чи стане тоді фінансова децентралізація, яка зараз відбувається переважно на словах та на папері, реальною? Питання риторичне.

Любомир ШАВАЛЮК