Децентралізація: не те вирішення не тієї проблеми

На початку анексії Криму і тривалого конфлікту на Донбасі українська влада взялася за радикальну децентралізацію. У загальних рисах за основу було взято модель реорганізації місцевих та регіональних урядів Польщі у період до вступу в ЄС. Верховна Рада вже схвалила перший етап реформи, що має бути реалізований до осені 2015 року. Створено конституційну комісію для розробки пропозиції змін, які в підсумку вплинуть на всі рівні адміністрації. Така реформа обговорюється з моменту здобуття Україною незалежності, але зараз ці радикальні пропозиції вперше перетворюються на законодавство. Окрім того, вона має на меті сигналізувати ЄС, що країна серйоз­­но настроєна на гармонізацію власної системи влади із найкращими євросоюзівськими практиками, як вона їх розуміє. Чи на часі зараз така реформа? І якими будуть її наслідки з огляду на попередній досвід побудови влади та інституційну незрілість у державі?

Гібридна субнаціональна влада

Період від 1991 року до прийняття Конституції 1996-го характеризувався відцентровими тенденціями, що створювали серйозну загрозу дез­інтеграції держави. Відокремитися намагалися три регіони: окрім найсерйознішої спроби в Криму були ще місцеві референдуми щодо проголошення незалежності Закарпаття й Донбасу. Рух за самостійність Закарпаття був здебільшого пов’я­заний із його відчутною ізоляцією від решти України й тіснішими зв’язками з Угорщиною та Словаччиною. Певною мірою це відчуття не зникло досі. На Донбасі конфлікт із Києвом став продов­женням характерної для пізнього радянського періоду напружено­сті між місцевими гірниками й металургами, чиї індустрії помалу занепадали, та Москвою.

Ухваливши в липні 1996 року Конституцію, Україна врешті зробила вибір на користь радше унітарного, ніж федеративного уст­рою, а у відповідь на вимоги більшої регіональної автономії Основний Закон пропонував компромісне “поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади”. Крим дістав статус автономної республіки у складі Української держави — із власним парламентом та прем’єр-мініст­ром. Тим часом для великих та маленьких міст і сіл 24 областей України передбачалося запровадження рад, які обираються на місцевому рівні. Їм відкривалася перспектива суттєвої фінансової незалежності від Києва. Водночас посилювалася так звана вертикаль обл- і райдержадміністрацій. Це означало, що на ширшому обласному та районному рівнях, які охоплювали міста і села із самоврядуванням, держуправлінням займаються децентралізовані підрозділи національних міністер­ств, що відповідають перед Києвом, радше ніж перед місцевим електоратом.

Відтоді в Україні встановилася незручна гібридна система місцевого й регіонального управління, що паралельно наділяє призначені державні структури та відповідальну перед місцевим електоратом самоврядну владу подібними повноваженнями. Власне, в самій системі закладено тенденцію до безладу, хоча така гібридна модель була досить поширена серед посткомуністичних країн Схід­­ної Європи в 1990-ті роки, а також, хоч як це дивно, у Франції до реформ Франсуа Міттерана, проведених у 1980-ті.

Ключова посада в гібридній системі — голова обласної адміністрації, що призначається президентом. Щоб зрозуміти, як це все діє на практиці, варто провести аналогію з радянською структурою обласного управління та посадою першого секретаря обкому. Так само як він (водночас і партійний лідер регіону) був фактичним очільником партійних та державних структур у області, уповноваженим роздавати й забирати посади, голова ОДА є ключовою політичною постаттю нинішньої структури й головним джерелом політичної влади в області. Міські голови, особливо у великих містах, нерідко підкреслюють свій статус народного обранця, протиставляючи його посаді призначеного керівника області. В областях, де міськради підконтрольні партіям, не лояльним до президента, це призводить до суттєвої напруженості. Водночас на практиці сумнівів щодо джерела головного політичного впливу не виникає.

Спроби реформування

Тож не дивно, що спроби проведення децентралізаційних реформ здебільшого зводилися до обмеження або скасування влади державної вертикалі, зокрема ключового в ній голови області. Були й спроби вирішити проблему близько 15 тис. маленьких сільських громад України, яким попри номінальне самоврядування бракувало ресурсів для надання послуг, за які вони відповідають. Нинішнім реформам передували два масштабні проекти, ініційовані після 2000 року і спрямовані на вирішення згаданих проблем та розширення автономії місцевої влади. Щоправда, обидва вони виявилися безуспішними.

Першим була так звана бюджетна реформа 2000—2001 років. Головна її мета — позбавити голів ОДА перспективи владарювати. Для цього потрібно було покласти край системі, в межах якої вони могли контролювати розподіл усіх коштів, що надходять із державного бюджету до місцевої влади області на поточні витрати й капітальне будівництво. Практика “ручного управління” забезпечила керівників областей широкими можливостями для винагородження політичних друзів і покарання опонентів. Бюджетна реформа передбачала усунення очільників ОДА від участі у формуванні місцевих бюджетів, що мало гарантувати обраній народом місцевій владі (від великих міст до найменших селищ) достатні надходження для виконан­­ня визначених законом обов’я­з­ків. Попри ухвалення відповідно­­го документа в 2001 році, обласні голови успішно завадили його реалізації на практиці. За кілька років Світовий банк дійшов висновку, що процес фінансування місцевої влади в Україні залишається неприступною “чорною скринькою” (2008).

Друга, масштабніша, спроба децентралізації була пов’язана із приходом до влади Віктора Ющен­­ка після Помаранчевої революції. “Реформа для народу” під егідою тодішнього віце-прем’єра Романа Безсмертного пропонувала повну ліквідацію державної вертикалі й заміну призначуваних очільників областей та районних голів радами, що обираються на місцевому рівні й стають повноцінним виконавчим органом влади. Ок­­рім того, реформа передбачала обов’язкове об’єд­­нання 15 тис. українських сіл і селищ у великі фінансово дієздатніші адміністративні одиниці. Ця “реформа для народу” так і не трансформувалася у законодавство. Адміністрація Ющенка неефективно подавала зміни. Їх розкритикували як проект, ініційований за принципом “згори донизу” без належних консультацій. Запропоноване обо­­в’язкове об’єднання сіл потрактували як геть авторитарну ідею. Що важливо і дещо парадоксально (з огляду на нинішню ситуацію з Донбасом), найбільший спротив реформи зустріли на Схо­­ді країни, де обласна й міська вла­­да була здебільшого під контролем політичних опонентів Ющенка.

Пропозиції нинішньої влади

Сьогоднішні пропозиції щодо реформи більш-менш ідентичні варіантові періоду Ющенка, хоча між ними є одна суттєва відмінність. Уперше їх було викладено в Концепції реформування місцевого самоврядування й територіальної організації влади в Україні, схваленій 1 квітня 2014 року. У ній знову пропонувалося відмовитися від вертикалі, а натомість дати широкі виконавчі повноваження виборним регіональним та районним радам. Посада регіонального голови держадміністрації замінюється представником президента, обов’язки якого полягають у моніторингу та нагляді за законністю рішень органів місцевої влади подібно до воєводи в Польщі чи префекта у Франції. У Концепції, окрім того, знову запропоновано консолідацію “базових” терито­рі­ально-адміністра­тивних одиниць — сіл, селищ та міст — у більші громади, але цього разу укрупнення має бути добровільним і передбачає фінансові стимули для охочих об’єднатися. Пропонована реорганізація по­вин­на відбутись у дуже серйозних масштабах: вона передбачає ліквідацію всіх 24 обласних і 500 районних державних адміністрацій, зменшення кількості районів від нинішніх півтисячі до 120—150 (з переходом на самоврядування) та сільських адміністрацій від 15 тис. до 1500—1800 громад.

На початку 2015-го кроки до впровадження реформи з децентралізації пришвидшилися. У лютому Верховна Рада проголосува­­ла за закон про добровільне об’єд­­нання сіл, селищ і міст у більші адміністративні одиниці із прицілом на те, щоб до осені, коли мають пройти місцеві вибори, були сформовані нові ради самоврядування, відповідальні за надання послуг новим громадам. У березні ВР внесла поправки до Бюджетного кодексу для забезпечення щорічних трансфертів із держскарбниці тим населеним пунктам, що вирішать об’єд­на­тись у громаду, достатніх для виконан­­ня їхніх нових зобов’язань перед школами й дошкільними закладами, лікарнями тощо. І в тому ж таки березні Петро Порошенко підписав указ про створен­­ня конституційної комісії з питань децентралізації: вона мала розробити пропозиції щодо ширшого процесу, зокрема радикального плану ліквідації апарату державної вертикалі на обласному та районному рівнях, передбаченого Концепцією 2014 року. Курирує цю роботу спікер Верховної Ради Володимир Гройсман, котрий як колишній мер Вінниці має досвід місцевого самоврядування.

Чи вирішить децентралізація проблеми України?

Міжнародна спільнота відразу з ентузіазмом підтримала політику децентралізації, оскільки вона відображає модель субнаціонального уряду, яку в Україні від 1990-х просувають ЄС, Рада Європи та ін. До прикладу: Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) фінансує програму “Діалог”, що реалізовується спіль­­­­но з Міністерством регіонального розвитку та Асоціацією міст України, а також разом із Радою Європи підтримує створення офісів реформ місцевого самоврядування в кожному регіоні. Рада Європи оприлюднила новий План дій для України на 2015—2017 роки, де децентралізація влади на користь регіональних адміністрацій бачиться ключовою ланкою виконання мінських домовленостей.

До ентузіазму міжнародних організацій стосовно децентралізації влади та важливості цього процесу в державах на кшталт України треба підходити обереж­­но. Зараз цілком мож­­на стверджувати: хоч Україну класифікують як країну середнього доходу, вона має більше спільного з відсталішими державами, коли йде­ться про якість її фізичної та інституційної інфраструктури на регіональному й субрегіональному рівнях. А в країнах, що розвиваються, успіхи та переваги децентралізаційних політик у найкращому разі сумнівні.

Наприклад, у Державній стратегії регіонального розвитку до 2020 року йдеться про те, що в середньому 39% інфраструктури забезпечення прісною водою для вжитку в домашніх умовах по всіх регіонах України у вкрай поганому стані. Подекуди відповідна цифра перевищує 60%. У 8 із 24 областей понад третина міських домогосподарств не має регулярного водопостачання, а в сільській місцевості ситуація значно гірша: для майже 90% сільських громад щонаймен­­ше п’яти регіонів єдиним джерелом прісної води є криниці. У містах вода із трубопроводів рідко відповідає стандартам якості питної, а мешканці міст звикли купувати її в магазинах. 37% стіч­­них вод чи каналізаційних мереж в Україні в такому самому катастрофічному стані і є серйозною загрозою для здоров’я громадян (за офіційни­­ми державними даними 2014 року). Тим часом якість міського житла в країні, велика частина якого була побудована в радянський період, дуже низька. Проблема виникла здебільшого через стрімку приватизацію комунального житла в 1990-х, коли квартири передавали у власність мешканцям одним розчерком пера, а самі будівлі тим часом залишалися на балансі міських адміністрацій із їхніми мізерними ресурсами.

Навряд чи будь-яка програма децентралізації здатна належним чином вирішити проблеми відновлення житлового фонду таких масштабів (у подібних випадках міжнародний досвід указує на необхідність величезних національних програм капітальних інвестицій у належні роботи). В Україні, навпаки, постає ризик того, що через децентралізацію відповідальність за відновлення комунальної інфраструктури буде перекладена на плечі маленьких містечок і сіл, які теоретично мали б виграти від реформи.

Відтак занепад багатьох базових інфраструктурних послуг, особ­­ливо поза великими міста­ми, невипадково супроводжувався стійким зміцненням неовотчинних відносин у середовищі політичних, бюрократичних та ділових еліт на всіх рівнях влади: це явище сформувалося на ґрунті інституціональної ерозії (за визначенням експерта Верени Фріц) в Україні після здобуття незалежності в 1990-х і сягнуло апогею за президентства Віктора Янукови­­ча. Спотвореними виявами “централізованої децентралізації”, філософія якої сформована в Конституції 1996 року, стали “смотрящі”, конвертаційні центри, відкати й хабарі, що організовувалися та “кришувалися” із центру, але регіональні еліти могли більш-менш вільно експлуатувати ці стратегії для власної вигоди за умови, що це не перекривало стабільного потоку коштів нагору до Києва. Можливо, саме тому на регіональному рівні з часів президентства Леоніда Кучми було так мало організованого тиску із приводу розширення повноважень для органів самоврядування, коли ці практики власне й почали процвітати. Знову ж таки, з огляду на деградацію інституційної інфраструктури в Україні на субнаціональному рівні та пов’язаний із цим ризик розкрадання місцевого державного капіталу важко обґрунтувати той аргумент, що рішуча децентралізація влади, яку пропонують нині, забезпечить бодай якийсь прогрес у вирішенні нагальних економічних і політичних проблем.

Тиск міжнародної спільноти на українську владу щодо стрімкої реалізації децентралізаційної реформи (давно назрілої, як вважають іноземці) є невтішно стандартною реакцією у вигляді готового рішення на склад­­ну проблему розвитку країни. А ще він відображає неправильне розуміння коренів протесту на Майдані. Причини нинішньої кризи в Україні не стільки в міжрегіональному напруженні через майбутню ідентичність держави як східно- чи західноорієнтованої, скільки в комплексній неспроможності вирішити проблему криміналітету в самому серці влади за покоління після здобуття Україною незалежності. Спонтанний вибух масових протестів на київському Майдані у грудні 2013 року, як і Помаранчеву революцію, спровокувало не абстрактне й небажане питання того, з ким майбутнє України: ЄС чи Росією. Насамперед то був вираз колективного гніву через жахливе управління країною за останніх 20 років — проблема, яка позначилася на щоденному житті всіх українців і кожного регіону, на Сході чи Заході.

Децентралізація, хоч би яка корисна вона була в довгостроковій перспективі, зараз, швидше за все, стане фактором, що відволікатиме від невідкладного зав­дання — побудови сильної об’єд­навчої влади, яка покаже, що здатна відремонтувати фізичний та інституційний фундамент країни, котрий довго перебував на межі колапсу, а відтак здобути довіру українського народу. У гіршому разі наслідки цього процесу взагалі виявляться протилежними.

Про автора  

Дункан Ляйхт — економіст, 15 років працював на керівних посадах у місцевому самоврядуванні Лондона. Від 1993 року в Росії, а від 2000-го в Україні консультував із питань місцевого самоврядування та регіонального розвитку. В межах дисертаційної роботи в Бірмінгемському університеті досліджує вплив міжнародної допомоги на політику регіональних реформ в Україні.

Дункан ЛЯЙХТ