Из жизни европейских нейтралов

В первую очередь потому, что ранее он не занимался вопросами внешней политики. Но когда назначение состоялось, многие аналитики поспешили записать его в неприверженцы НАТО. Видимо, во-первых, сказалось сочетание этой неизвестности с его донецким происхождением.

А во-вторых — то обстоятельство, что одновременно с назначением Виталия Анатольевича, президента консорциума “Индустриальная группа”, секретарем СНБО замглавы Секретариата Президента стал вице-президент того же консорциума Александр Чалый, который последние года два позиционировал себя как приверженец нейтралитета.

После своего назначения в развернутом интервью “ЗН” Гайдук постарался доказать, что ни его, ни Чалого в сторонники нейтралитета записывать не следует. На слова о том, что новый замглавы Секретариата считает, что Украина должна быть нейтральной, Гайдук возразил: “Чалый так не считает. Он говорит: давайте представим себе, что мы не хотим идти ни туда, ни сюда. Но проблема юридических гарантий безопасности остается? Остается. Он говорит: ну хорошо, мы готовы идти на нейтралитет, но мы хотим получить юридические гарантии безопасности. Первый наш стратегический партнер — Россия. Вы готовы нам дать юридические гарантии безопасности и в каком виде? Давайте зададим вопрос и получим ответ. И всему ядерному клубу, который нам дал политические гарантии безопасности. Мы можем рассмотреть формат Австрии. Австрия не входит в

НАТО и имеет юридические гарантии безопасности, хотя вокруг находится НАТО.Давайте просто поставим вопрос о гарантиях, и какой ответ мы получим? Я уверен, что мы не получим вразумительного ответа. И тогда мы сами все поймем. Нейтралитет в таком виде — это утопия. Потому что мы не можем получить юридические гарантии безопасности, которые бы дали нам возможность быть нейтральной страной”.

Итак, понимающему все ясно. Хотя прямое заявление о желательности вхождения в альянс не прозвучало, из слов Гайдука следует, что Украине одна дорога — в НАТО, поскольку юридических гарантий безопасности (таких, как Австрии) ей не предоставят. Почему — он не распространяется, хотя из намеков можно предположить, что прежде всего, по его мнению, этого не захочет Россия.

Но прежде чем рассуждать, каких гарантий не захотят давать Россия и другие государства, посмотрим, что имеет Австрия, на чей опыт Гайдук ссылается. Ибо опыт нейтралитета и этой страны, и остальных современных европейских нейтралов остается для наших политиков куда менее известным, чем цивилизация древнего Триполья.

С точностью до наоборот

Австрия приняла конституционный закон о нейтралитете в октябре 1955-го, после того как ее территорию покинули оккупационные войска СССР, США, Великобритании и Франции. Они находились там с 1945-го, пока эти страны не пришли к согласию друг с другом и с правительством этой страны о ее послевоенном будущем. Это согласие отражено в принятом 15 мая 1955 г. Государственном договоре о восстановлении независимой и демократической Австрии (полный текст см. Собственно, это был мирный договор со страной, которая участвовала во Второй мировой в качестве составной части Германии. Львиная доля документа как раз и посвящена проблемам репараций, военнопленных, видов вооружений, которые запрещено иметь Австрии, и т. п. А слово “нейтралитет” и понятие гарантий в договоре отсутствуют. Правда, ст. 2 документа “Сохранение независимости Австрии” гласит: “Союзные и Соединенные Державы заявляют, что будут уважать независимость и территориальную целостность Австрии в том виде, как это установлено настоящим Договором”. Однако слова об уважении территориальной целостности — это никак не гарантии. Подобные заверения — стандартная формулировка любого международного договора. Они никак не означают обязательств подписантов таких документов силой оружия защищать те страны, чью целостность они уважают. Кое-что гарантируется, правда. Ст. 3 звучит так: “Союзные и Соединенные Державы включат в Германский Мирный договор постановления, обеспечивающие признание Германией суверенитета и независимости Австрии и отказ Германии от всех территориальных и политических претензий в отношении Австрии и австрийской территории”. Но эти обязательства касаются возможной угрозы Австрии только от одного государства и не являются гарантией ее вооруженной защиты от германского вторжения. Ведь Сен-Жерменский мирный договор 1918-го с Австрией также запрещал ее объединение с Германией, но не предполагал обязательств защищать ее от такого объединения. Этим и воспользовался Гитлер в 1938м.

Если же подходить к международным соглашениям с позиций буквализма, то данный пункт договора союзники по Второй мировой до конца не выполнили, ибо в тексте “Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии” от 12 сентября 1990 г. нет прямых упоминаний Австрии. Есть лишь следующее: “Объединенная Германия не имеет никаких территориальных претензий к другим государствам и не будет выдвигать таких претензий также и в будущем” (ст. 1, 3). Да, можно утверждать, что это достаточные обязательства и перед Австрией. Особенно если учесть, что ее территориальная целостность не ставилась под сомнение ни ФРГ, ни ГДР.Но о нерушимости германско-польской границы в договоре сказано все же отдельно.

С другой стороны, Австрийский государственный договор 1955-го устанавливал запрет интеграции с Германией (аншлюс в 1938-м, к слову, приветствовался большинством австрийцев). Ст. 4 гласила: “...политический или экономический союз между Австрией и Германией запрещается. Австрия полностью признает свою ответственность в этом вопросе и не будет вступать в политический или экономический союз с Германией в какой бы то ни было форме”. Но этот запрет — единственное установленное договором ограничение. Формально Австрия была вольна вступать в военные блоки или быть нейтральной. Она предпочла последнее. При этом — в отличие от многих государств, не участвующих в блоках, — законодательно утвердила нейтралитет. Текст этого закона очень краток:

“Статья 1.

1. С целью прочно утвердить вовне свою независимость и обеспечить неприкосновенность своей территории Австрия добровольно заявляет о своем постоянном нейтралитете. Австрия будет сохранять и защищать его с помощью всех имеющихся у нее средств.

2. Чтобы гарантировать достижение этих целей, Австрия никогда в будущем не вступит ни в какие военные союзы и не допустит создания на своей территории военных баз иностранных государств.

Статья 2.

Исполнение настоящего Федерального закона возлагается на Федеральное правительство”.

Как видим, никаких призывов к международным гарантиям закон не содержит. И не надо полагать, что Виталию Гайдуку известны какие-то документы о таких гарантиях — их просто нет в природе. А любой, кто мало-мальски знаком с историей восстановления Австрийского государства, знает, почему так произошло.

Итак, после Второй мировой Австрия, как и ее столица, подобно Германии была разделена на 4 оккупационные зоны. А устойчивость австрийской демократии давала основания для вывода оккупационных войск. Однако попытки урегулировать проблему упирались в позицию СССР, который при жизни Сталина утверждал, что не может вывести войска из Австрии, пока не заключен мир с Германией (официально и ГДР, и ФРГ тогда считались в Москве временными образованиями). А неофициально позиция СССР основывалась на убеждении, что Советская армия должна оставаться на всех территориях, которые освободила во Второй мировой. А в случае с Австрией такой вывод представлялся явной перспективой вступления этой страны в НАТО.Правда, еще в 1940е первый послевоенный австрийский президент Карл Реннер высказался в пользу нейтралитета, но дальше разговоров дело тогда не пошло. Западные державы идею австрийского нейтралитета не поддерживали.

Лишь после смерти Сталина в обиход вошли слова “разрядка международной напряженности” и наметился прорыв в австрийском вопросе. Австрийское правительство стало активно зондировать, какие гарантии австрийского нейтралитета нужно дать СССР для вывода его войск.

С другой стороны, американцы устами госсекретаря Джона Фостера Даллеса в начале 1954-го заявили: если бы австрийцы после подписания государственного договора решили стать нейтральными, США этот выбор бы уважали. Однако для прорыва оставалось решить, как будет сформулирован австрийский нейтралитет, войдет ли это обязательство в государственный договор или будет принято Веной отдельно. В частности, Австрия фактически была готова стать нейтральной, обязавшись не вступать в блоки и не размещать военные базы. Однако при этом она не решалась прямо употребить слово “нейтралитет”, официально обосновывая это возможностью осложнения отношений с западными державами. СССР такие обязательства казались недостаточными.

Таким образом, реально проблема была совсем иной, чем пытается представить Гайдук: Австрия стремилась не к международным гарантиям своего нейтралитета, а, напротив, — к нейтралитету как к гарантии вывода иностранных войск, завершения мирного урегулирования, восстановления суверенитета страны.

Проблемы были сняты на переговорах в апреле 1955-го в Москве между Хрущевым и австрийским канцлером Юлиусом Раабом. Так, Австрия согласилась с требованиями СССР провозгласить нейтралитет по швейцарскому образцу. СССР же согласился с тем, что Австрия юридически провозгласит нейтралитет после договора, тем самым показав, что этот выбор сделан ею по собственной воле. СССР же обещал незамедлительно подписать договор и вывести из Австрии войска. Это намерение обеих сторон было документально закреплено в тексте московского меморандума от 15 апреля 1955 г. В данном документе есть и пункт “Австрийское федеральное правительство будет приветствовать гарантии независимости и территориальной целостности Австрии со стороны четырех великих держав”. Однако таких гарантий Вена не получила. Этого не захотели США и их союзники, поскольку прецедент предоставления со стороны СССР подобных гарантий был бы весьма мощным аргументом для антиамериканского и антинатовского движения в других странах Европы, которое выступило бы за такие гарантии и для своих государств в обмен на выход из НАТО.

После заключения договора СССР первым вывел из Австрии войска (сентябрь 1955-го). Вывод войск в соответствии с договором был юридическим обязательством, а выраженное в меморандуме желание Австрии стать нейтральной — обязательством политическим, то есть менее обязывающего порядка. И откажись она вводить нейтралитет после вывода советских войск, то формально это влекло за собой лишь моральные, а не международно-правовые последствия. Конечно, предсказать реакцию СССР в такой ситуации сложно, но если бы он тогда двинул танки на Вену, это однозначно было бы нарушением международного права. Но Австрия не стала подкладывать СССР свинью, и закон о нейтралитете был принят на следующий же день после вывода всех иностранных войск, что подчеркнуло добровольность ее решения. В условиях негарантированного нейтралитета Австрия спокойно процветает уже более полувека.

Хорошо, положим, Гайдук малость ошибся насчет Австрии. Может, перепутал ее со Швейцарией. Ведь принято говорить, что швейцарский нейтралитет как раз международно гарантирован. Посмотрим, каковы эти гарантии.

Парижская декларация на фоне Будапештского меморандума

Гарантии швейцарского нейтралитета закреплены еще 20 ноября 1815г. в “Акте относительно признания и гарантии постоянного нейтралитета Швейцарии и неприкосновенности ее территории”. Во всех собраниях правовых документов (например на сервере ВР) он значится как действующий. В нем говорится: “Державы, утвердившие Венскую декларацию 8(20) марта, ныне сим Актом торжественно признают всегдашний нейтралитет Швейцарии и ручаются в целости и неприкосновенности владений ее в новых пределах... Державы, подписавшие Декларацию 8(20)марта, признают торжественно через сей Акт, что пользы европейской политики требуют нейтралитета, неприкосновенности Швейцарии и независимости ее от всякого чуждого влияния”.

Спросите, где же сами гарантии? “Ручаются” — это и значит “гарантируют”, ибо во французском оригинале акта здесь стоит слово “garantissent”, но о каком-либо механизме защиты швейцарского суверенитета в тексте не говорится.

В документе также подчеркивается: “никакого, противного правам Швейцарии, нейтралитету ее и неприкосновенности ее владений, заключения не должно выводить из происшествий, принудивших союзные войска пройти по некоторой части Швейцарии”. Речь идет о прохождении через швейцарскую территорию (с согласия этой страны) войск последней антинаполеоновской коалиции в 1815-м.

Вообще-то данные действия как раз являются нарушением нейтралитета и коалицией, и самой Швейцарией (успевшей затем и повоевать с Францией). Но в документе никаких извинений за это нет — только благодарность за то, что “Швейцария доказала, к каким важным усилиям и пожертвованиям она готова была для блага общего и успехов дела, которое защищали все державы Европы”.

Таким образом, прозрачно намекается, что и в будущем швейцарский нейтралитет в исключительных случаях можно будет нарушить, если интересы борьбы с “врагами человечества” (а Наполеон Венским конгрессом был официально объявлен таким врагом) того потребуют.

Завершается же документ словами: “во уверение чего сия Декларация подписана в Париже”, далее подписи представителей Австрии, Франции, Великобритании, России, Португалии, Пруссии.

Таким образом, в документе нет прямых обязательств подписавших его стран защищать (в случае агрессии против Швейцарии) ее территорию своими вооруженными силами. Там вообще не указано, как им надлежит поступать, если Швейцария на такую агрессию пожалуется. Кроме того, данный документ юридически является декларацией, а декларации в иерархии международно-правовых актов стоят несколько ниже договоров, ибо не считаются настолько юридически обязывающими, как они. Наконец, судя по подписям, он явно анахроничен — ведь у Швейцарии нет гарантий ни со стороны единственной сверхдержавы США, ни со стороны такого мощного соседа, как Италия (но кто в 1815-м предполагал появление единого итальянского государства и нынешнюю роль Соединенных Штатов?), ни со стороны многих государств, чей вес в мировой политике побольше, чем был у Португалии в 1815-м.

Правда, иногда в литературе встречается утверждение, что гарантии швейцарского нейтралитета подтверждены и Версальским мирным договором между странами Антанты и Германией (1919 г.). Действительно, в ст. 435 этого договора говорилось: его стороны “признают предоставленные Швейцарии гарантии, зафиксированные в договорах 1815го, прежде всего в акте от 20 ноября 1815-го”. Однако, отмечу, во-первых, американцев все равно никак нельзя считать гарантами швейцарского нейтралитета, ибо Конгресс Версальский договор не ратифицировал, и эта страна заключила отдельный мирный договор с Германией в 1921-м, где о Швейцарии ни слова. Во-вторых, признание гарантий 1815го в 1919м все же никак не уточнило обязательства самих гарантов. В-третьих, признание Италией, Польшей и рядом иных государств, подписавших Версальский мир, гарантий, выданных другими странами в 1815-м, это все же принятие к сведению того документа, но не присоединение к нему в качестве гарантов независимости Швейцарии. В-четвертых, в той же фразе ст. 435, где говорится о признании гарантий Швейцарии, заявляется о несоответствии современным реалиям положений тех же договоров 1815-го о нейтралитете соседнего с этим государством французского региона Верхней Савойи. Таким образом, не будь нужно Франции снять эти ограничения, принятые, кстати, для укрепления позиций Швейцарии на случай войны, то о швейцарском нейтралитете в Версале бы и не вспомнили.

Если же сравнивать Парижскую декларацию и Будапештский меморандум, который был подписан 5 декабря 1994-го Украиной, Россией, США и Великобританией, то гарантии безопасности, данные этими державами Украине в связи с ее отказом от ядерного оружия, выглядят куда более солидными, чем те, которые получила Швейцария. Ведь обязательства в Будапештском меморандуме выписаны куда более конкретно. Так, упомянутые ядерные державы обязуются не просто уважать территориальную целостность Украины, но и не применять против нее оружия, не угрожать ей силой, не прибегать к экономическому давлению, ущемляющему ее суверенитет, а также добиваться немедленных действий со стороны Совета Безопасности ООН в случае агрессии или угрозы агрессии против Украины с использованием ядерного оружия.

Да, этот документ не содержит обязательств применить силу против того, кто нападет на Украину, а также вообще прибегать к каким-либо действиям в случае агрессии против нее неядерной страны (впрочем, в последнем случае США, Россия и Англия — по Уставу ООН — как постоянные члены Совета Безопасности — должны принять меры для противодействия агрессии, и никто в Украине всерьез не рассуждает о возможности агрессии против нее со стороны Польши, Молдавии и прочих неядерных соседей). Да, можно утверждать, что все эти обязательства политические, а не юридические. Но как показывает практика международных отношений, в случае необходимости, с одной стороны, политические обязательства могут повлечь за собой самые серьезные последствия (даже войну). А с другой — юридические обязательства, если нужно, останутся без малейших последствий. Особенно если речь идет об обязательствах столь неконкретно выписанных, как гарантии швейцарского нейтралитета.

Замечу, однако, что швейцарцы по поводу этой неконкретности совсем не комплексуют, равно как и не требуют привести список гарантов ее суверенитета в соответствие с реалиями современного мира, совсем непохожего на тот, что существовал в 1815-м. И такая кажущаяся беспечность покоится на собственном историческом опыте.

Ведь Швейцария и до Венского конгресса 300 лет существовала как нейтральная страна — с 1515 года, после битвы при Мариньяно. До 1648г. Швейцария существовала на тех же правах, что и сегодняшние Абхазия или Приднестровье. Она фактически вышла из состава Священной Римской империи еще в конце ХV ст., но юридически ее отделение было признано лишь в 1648 г. Вестфальским миром. Однако соблюдение нейтралитета Швейцарии стало в ХVI — XVIII в. твердо установившимся международно-правовым обычаем.

Почему Швейцарию решили гарантировать

Чтобы понять, почему швейцарский нейтралитет обрел кое-какие писаные гарантии, надо вспомнить, что полтора десятилетия (1798— 1813гг.) Швейцария никак не была нейтралом. Карты спутала французская революция. В 1798-м Франция захватила Швейцарию, превратив ее при помощи местных революционеров в централизованное государство (Гельветическую республику), которая заключила с Парижем оборонительный и наступательный союз. Ликвидация швейцарского нейтралитета прошла без последствий, но не потому, что Европа промолчала или не было писаных гарантий, а потому, что практически все европейские государства еще раньше вступили в войну с Францией. Конституция, принятая при посредничестве Наполеона, была отменена, и в 1815г. принята новая, которая во многом реставрировала старый режим (то же происходило во всех странах, освобожденных от Франции). А Парижские мирные договоры Швейцарии с Францией 1814 и 1815 гг. заметно увеличили территорию Швейцарии за счет побежденной державы, оформив ее в нынешних границах. В частности, швейцарскими стали тогда Женева и Лозанна.

Вот такой исторический контекст, в котором был впервые официально признан и гарантирован швейцарский нейтралитет. Это было сделано для того, чтобы обезопасить Швейцарию. Но это лишь одна причина, и, по-моему, не главная. Гарантировать швейцарский нейтралитет требовалось для того, чтобы ослабить сильнейшую континентальную державу — Францию, не допустив использования ею Швейцарии в своих военных комбинациях, как было в 1798—1813 гг. Для этого и швейцарскую территорию округлили, передав ее выгодные пункты на французской границе. Ведь нейтралитет в правовом смысле означает не просто обязательство государства не участвовать в военных конфликтах, но и обязательство сопротивляться использованию его территории в военных целях любой страной. Следовательно, Парижскую декларацию можно понимать и как скрытую угрозу вмешательства в дела Швейцарии, если та не будет соблюдать нейтралитет.

Но главный вопрос в другом. Являются ли в таком контексте гарантии, данные Швейцарии, обязательством гарантов защищать ее с оружием в руках? Выскажу мнение, что такие формулировки были включены специально для того, чтобы подписанты в критической ситуации имели свободу рук и не связывали себя жесткими обязательствами.

Итак, Швейцария уже веками является процветающим нейтральным государством, хотя гарантии ее целостности даны в туманных выражениях и не подвергались испытанию на практике. Не было ситуаций, когда кто-либо мог напасть на нее, но воздержался из-за боязни вмешательства стран-гарантов. Таким образом, и реальный швейцарский нейтралитет, наверное, не будет для Гайдука образцом.

Но разве нет в истории прецедентов более удачно выписанных и реализованных гарантий нейтралитета, которые могли бы стать примером? Разве не было случаев, когда державы-гаранты вступали в бой, чтобы защищать нейтралов? Ведь немало написано о том, что Англия вступила в Первую мировую потому, что должна была защитить нейтралитет Бельгии, подвергшейся германскому вторжению. Увы, в реальности дело обстояло не совсем так. Но об этом в следующей статье

Алексей ПОПОВ