Виборча “відбудова” має розпочатися вже зараз

Підготовка до демократичних виборів наразі залишається в тіні інших ініціатив із відновлення України. Але погано організовані вибори — це не лише ігнорування прав окремих груп виборців, зокрема громадян за кордоном, людей із інвалідністю, військових чи жінок. Це також і суспільна недовіра до результатів голосування, і ризики дестабілізації повоєнного суспільства, що неминуче вплине на відбудову країни.

Відновлення демократичного виборчого процесу має стати топпріоритетом держави, таким самим як інфраструктура чи економічні перетворення. Тим більше, підготовка до виборів тісно пов’язана із загальним процесом відбудови зруйнованого Росією, без якого неможливо якісно організувати голосування. Здатність вчасно підготуватися є й передумовою отримання фінансової підтримки з боку західних партнерів, без якої буде важко організувати повоєнне волевиявлення.

Відновити виборчий “м’яз”

Наскільки важко оновити налаштування хоча б до “заводських”, засвідчує процес відновлення звітування політичних партій. Партії не подають звітів про свої доходи та витрати з початку 2020 року — тоді через ковід, а згодом через повномасштабне вторгнення Росії. Парламент не вирішив проблеми й 2023 року, а шанси проконтролювати минулі партійні витрати стають дедалі меншими. Це лише один приклад складності збереження попередніх демократичних здобутків України, а також відновлення реформ у політичному та виборчому процесі.

Під час воєнного стану не проводилися місцеві вибори на рівні громад, місцеве самоврядування перебуває в тіні військових адміністрацій, міграція громадян послабила кадрову спроможність системи адміністрування виборів і повноту Державного реєстру виборців, натомість партії лише зараз поступово виходять із вимушеного політичного анабіозу. Щоб уникнути проблем на майбутніх виборах, готуватися до них необхідно вже зараз, долаючи наслідки російської агресії у виборчій сфері.

Принципи для повоєнних виборів

По-перше, повоєнні вибори мають відбутися саме тоді, коли держава та виборці будуть до них по-справжньому готові.

Чинний Виборчий кодекс установлює нереалістичний строк для початку загальнодержавних виборів після скасування або припинення воєнного стану. ЦВК матиме лише місяць для оголошення їх початку, якщо не зміниться законодавство. Після значних руйнувань і масштабного переміщення виборців такі строки не дають змоги якісно організувати демократичне волевиявлення.

Нині серед експертів і депутатів превалює думка про необхідність шести підготовчих місяців після скасування воєнного стану. Але щоб парламентський консенсус справді мав шанс, необхідно ще до перемоги доказово з цифрами розрахувати перехідний період. Якщо доказів і розрахунків не буде, дуже легко скотитися до проведення виборів без належних умов або навпаки до затягування волевиявлення. Підготовчий період має дати змогу виборцям повернутися додому, відбудувати інфраструктуру для виборів, оновити Державний реєстр виборців і перелік виборчих дільниць, навчити членів виборчих комісій.

По-друге, вибори не можуть вирішити всіх проблем повоєнного періоду. Вибори — це про те, чи з дотриманням демократичних стандартів проголосували виборці й чи чесно встановлено переможця. Виборче законодавство не має підміняти собою розслідування злочинів кандидатів і судові вироки, карати ймовірних колаборантів чи задовольняти широкі запити суспільства на невідворотність покарання. Для цього є інші інструменти, такі як удосконалення кримінального законодавства, реформи органів правопорядку та судів, упровадження люстраційних механізмів для невиборних посад тощо. Україна є і буде частиною демократичного світу, тому повоєнні вибори мають відповідати міжнародним стандартам і Конституції. Це стосується й неможливості застосувати люстрацію до виборних посад, на чому наполягають окремі народні депутати України в своїх законопроєктах. Тому невід’ємним складником підготовки до повоєнних виборів має стати консенсус навколо дотримання демократичних стандартів виборів, хоч би якими аргументами підкріплювалися заклики їх порушувати.

По-третє, законодавство має встановлювати критерії для оцінки можливості/неможливості проведення виборів на окремих територіях. Після деокупації об’єктивно не всюди буде можливо відразу організувати загальнодержавні й місцеві вибори. Їх доведеться відкласти на певний період, але важливо уникнути вибіркових і необґрунтованих рішень.

З 2014 року Україна була змушена ухвалювати рішення про непроведення виборів на окремих прифронтових територіях, які часто критикували виборці, партії, національні та міжнародні спостерігачі. Основні недоліки тодішньої процедури були описані в спільному висновку Венеціанської комісії та БДІПЛ ОБСЄ ще 2021 року. Застосування заздалегідь установлених у законі критеріїв оцінки безпекової ситуації та висновок про неможливість проведення виборів на національному рівні (не ВЦА) тоді були ключовими рекомендаціями авторитетних організацій.

Після завершення війни перед державою постане ще масштабніше завдання: об’єктивно оцінити всі деокуповані території окремо. Тому важливо вдосконалити процедуру на основі попередніх рекомендацій.

По-четверте, гарантії незалежності органів адміністрування виборів (ЦВК та інші виборчі комісії) — актуальний стандарт для будь-яких виборів, але критично важливий саме для повоєнної виборчої кампанії. Напередодні повоєнних виборів необхідно посилити запобіжники від політично вмотивованих ротацій у складі виборчих комісій. Політично вмотивовані ротації ЦВК та інших комісій, досвід яких має Україна, ставлять під сумнів їхню незалежність. Політичні зміни у складі комісій також нівелюють їхню спроможність завчасно та якісно підготуватися до виборів.

По-п’яте, інклюзивність — базове слово для повоєнних виборів. Російська агресія не лише зруйнувала життя мільйонам українських громадян, — її наслідки безпосередньо впливають на умови участі виборців у голосуванні. Голосування внутрішньо переміщених осіб і волевиявлення вимушених мігрантів за кордоном — той іще виклик для України. Тому тут детальніше.

Голосування ВПО та за кордоном

Масова мобільність виборців усередині та поза межами країни вимагає безпрецедентного оновлення даних Державного реєстру виборців. “Перезавантаження” ДРВ вимагатиме часу, швидкого відновлення діяльності органів влади на деокупованих територіях, а також зусиль самих виборців із оновлення даних реєстру. Після оновлення даних ДРВ буде необхідно переглянути перелік і межі виборчих дільниць, які мають враховувати нову реальність. Одночасно доведеться переглядати адміністративно-територіальний устрій, оскільки внаслідок російського вторгнення вже не існує цілих міст і сіл. Збільшена кількість виборців в окремих регіонах також вимагатиме вирішення проблеми зруйнованої соціальної інфраструктури, в якій часто знаходяться приміщення для голосування.

Кардинальне збільшення числа громадян за кордоном робить іще очевиднішою й раніше зрозумілу проблему нездатності дільниць при дипломатичних представництвах пропустити масштабну кількість виборців. Аби виборці прийшли на дільниці, вони не мають добиратися до них за сотні й тисячі кілометрів і годинами чекати своєї черги.

У політичному середовищі є прихильники “простого рішення”, які пропонують інтернет-голосування виборців за кордоном. Насправді ж воно не є простим, як засвідчує досвід інших держав. Упровадження надійного голосування через Інтернет займе багато років тестування та пілотних експериментів, а також тривалої перебудови важливих виборчих процедур, зокрема таких, як оскарження та спостереження за виборами. Виборці та кандидати не мають змоги повністю зрозуміти й проконтролювати технологію інтернет-голосування, а тому дискредитувати результати голосування буде дуже просто. Наприклад для Росії чи національного суб’єкта, незадоволеного своїми скромними результатами.

Проблему доведеться вирішувати шляхом переговорів із урядами іноземних держав про утворення нових виборчих дільниць поза дипломатичними представництвами України. Скільки виборчих дільниць необхідно створити, аби надати українцям реальний шанс проголосувати за кордоном, — питання відкрите. Але йдеться точно не про десятки, а про сотні нових дільниць і, відповідно, виборчих комісій.

Відсутність адекватної статистики щодо громадян за кордоном, частина з яких повертається до України або рухається далі по світу, ускладнює планування нових виборчих дільниць. Консульський облік не є надійною основою для обліку виборців, на якому перебуває незначна частина вимушених мігрантів. Але вже зараз потрібно починати консультації з іноземними урядами, не всі з яких будуть готові погодити відкриття таких дільниць без політичних вимог до України. Крім цього, іноземні уряди очікуватимуть від нас принципу взаємності під час проведення їхніх виборів у майбутньому. Тому ще до скасування воєнного стану МЗС і ЦВК бажано розуміти географію та інфраструктуру нових виборчих дільниць, а також ставлення іноземних держав до українських виборів на своїй території.

У нових обставинах голосування за кордоном може стати й фінансово затратною справою. З одного боку, витрати на вибори за кордоном збільшаться, зважаючи на зростання кількості виборців. З іншого, бюлетені й дільниці розраховують і на виборців, які стоять на консульському обліку, але традиційно не ходять на голосування. Можливо, варто запровадити процедуру попередніх заяв громадян на голосування за кордоном, аби уникнути витрат на організацію голосування виборців, які й не збираються голосувати. Перспективним напрямом зменшення витрат також може бути спрощення виборчого бюлетеня або використання захисних марок для бюлетенів, виготовлених самими закордонними ДВК.

Утім, креативні рішення й новації процесу голосування за кордоном не повинні відтіняти ключового факту. Вони не вирішать усієї проблеми й не здатні організаційно забезпечити голосування для всіх. Важливо провести перші повоєнні вибори у справді безпечних умовах, які дадуть змогу виборцям повернутися додому упродовж реального строку до дня голосування.

Важливим пріоритетом держави є забезпечення виборчих прав військових, які навіть після скасування воєнного стану й під час проведення голосування виконуватимуть завдання в окремих регіонах. Україна має досвід створення 2019 року спеціальних виборчих дільниць для військових, претензії стосувалися ризиків контрольованого голосування. Та хоч би яку модель обрали (спеціальні дільниці чи віднесення військових до звичайних виборчих дільниць), важливо гарантувати право захисників проголосувати й надійний захист їхніх персональних даних.

Збільшення кількості людей з інвалідністю супроводжується масштабними руйнуваннями доступних для них будівель, у яких розміщуються приміщення для голосування. Перехідні положення Виборчого кодексу зобов’язують місцеву владу до 2025 року забезпечити доступність приміщень ДВК для людей із інвалідністю. Після руйнувань інфраструктури поставлене депутатами завдання є надзвичайно складним і навряд чи досяжним. Але зараз треба продумати реалістичні кроки із забезпечення людям із інвалідністю права проголосувати на рівних засадах із іншими виборцями. Покращити умови виборчого процесу для людей із інвалідністю можуть і партії, забезпечуючи їм доступ до агітаційних матеріалів, передвиборчих і партійних заходів. Натомість виїзд виборців-жінок за кордон вимагатиме від політичних партій приділити особливу увагу забезпеченню їхньої участі у виборах під час висування кандидатів і формування виборчих списків.

Проблема інклюзивності як ніколи гостро стоятиме під час перших повоєнних виборів. Успішність її вирішення безпосередньо впливатиме на легітимність голосування.

Виборча система для повоєнних виборів: політичні інтереси vs демократичні зобов’язання

Верховній Раді України доведеться не лише скласти тест на здатність законодавчо забезпечити організаційні аспекти повоєнних виборів, а й продемонструвати спроможність провести цивілізовану дискусію про вдосконалення виборчої системи з відкритими списками. Виборча система завжди є політичним питанням, але демократичний парламент має враховувати інтереси виборців, повоєнні виклики та власні попередні зобов’язання.

Нинішня пропорційна система з “відкритими списками” надає можливість виборцям не лише підтримати політичну силу, а й проголосувати у виборчому регіоні за конкретного кандидата від неї. Але ця виборча система не повною мірою забезпечує ефекти відкритих списків і зберігає надмірний вплив лідерів партій на отримання кандидатами депутатських мандатів. Зокрема на дев’ять перших мандатів списку не впливає голосування виборців, натомість у регіональних списках застосовують високий бар’єр для просування кандидатів (25% від виборчої квоти — “ціни” мандата). Досвід місцевих виборів 2020 року, на яких застосовували схожу систему, в низці громад показав, чим завершується невідповідність між деклараціями та результатами виборів, — конфліктом, який не може дозволити собі під час виборів повоєнна країна.

Окремі елементи нинішньої виборчої системи спричиняють низку викликів для повоєнних виборів. Виборці за кордоном за нинішньої системи голосуватимуть лише за партії й не зможуть обирати конкретних кандидатів від них. Це не лише ставить у нерівні умови виборців усередині країни та поза її межами, а й сприяє закритості списків. Як передбачає чинний Кодекс, кількість мандатів, розподілених у виборчому регіоні, залежить від явки виборців. Унаслідок масового переміщення виборців (хоча і тимчасового для багатьох) та гіршої безпекової ситуації найбільш постраждалі території можуть отримати менше представництво на всю каденцію нового парламенту.

Парламенту варто вдосконалити виборчу систему: відмовитись від дев’яти гарантованих мандатів у виборчих списках партій і знизити з 25 до 5% бар’єр для просування кандидатів у регіональних списках. Також важливо забезпечити представництво регіонів пропорційно до кількості зареєстрованих виборців, а не до явки. Відповідь на ці виклики є абсолютно реалістичним завданням для парламенту.

Ці рекомендації, безперечно, не зупинять і вже не стримують політиків від переговорів про впровадження на повоєнних виборах пропорційної виборчої системи із закритими списками. Або про повернення до паралельної виборчої системи (закриті партійні списки та одномандатні округи). Міжнародні стандарти не висувають “ультиматумів” щодо впровадження жодної з виборчих систем, які мають свої сильні та слабкі сторони. Водночас виборчі системи демонструють неоднакові ефекти в різних контекстах, як це було з практикою продажу місць у закритих списках і підкупом виборців в одномандатних округах в Україні. Але для українських політиків важливо дотримуватися червоної лінії: жодних змін виборчої системи без інклюзивного діалогу та публічних дискусій. Суспільство має право знати, яким є обґрунтування рішення парламенту для повоєнних виборів. І має право на те, щоб такі рішення не ухвалювали в кабінетах троє-п’ятеро людей..

Плани на осінь

Чергові вибори до Верховної Ради України, згідно з Конституцією, мають відбутися 29 жовтня 2023 року. Про початок виборчого процесу ЦВК має оголосити не пізніше як за 61 день до дня голосування. Перебіг війни з Росією свідчить про те, що навряд чи воєнний стан буде скасовано й вибори проведуть у ці строки. І навіть найоптимістичніший сценарій завершення війни не усуває проблеми підготовки держави, зокрема зруйнованих росіянами регіонів, до справжніх демократичних виборів.

Тому 2023 року реалістичним завданням для держави є формування цілісного плану підготовки до перших повоєнних виборів і старт його реалізації. Цей план, який де-факто вже почали розробляти ЦВК і неурядові організації, має стати практичним інструментом для органів влади, політичних партій та іноземних партнерів. Комітет із питань держвлади та місцевого самоврядування, відповідальний за виборчу реформу, має перехопити ініціативу та запустити справжній парламентський діалог із питань підготовки до повоєнних виборів.

Частину підготовчих заходів, залучення донорської підтримки треба починати ще до перемоги, а тому існування в держави бачення відновлення “виборчого м’язу” країни є критично важливим. Важливим є й план підготовки до волевиявлення виборців, інформування яких про особливості голосування завжди займає багато часу. Часом до перемоги важливо якісно скористатися. 

Олександр КЛЮЖЕВ, експерт з реформування виборчого законодавства Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) в Україні