Судебная реформа: нужны решительные действия

Вероятно, долгие годы многих граждан Украины мучает вопрос: почему до сих пор буксует судебная реформа? На самом деле ответ содержится в десятках похожих друг на друга публикаций, заполонивших СМИ. Все они начинаются одинаково: сетованиями на несоблюдение независимости судей, ссылками на европейские стандарты и нелестными словами в адрес законодательной и исполнительной властей. Заканчиваются они тоже одинаково — призывом вернуться к советской модели судебной системы. То есть упразднить хозяйственные и административные суды, сохранив при этом вертикаль военных судов, расширить полномочия и финансирование Верховного суда Украины, установить “обязаловку” обучения будущих и действующих судей в одном-единственном заведении, направив туда все бюджетное финансирование.

Нетрудно догадаться, что за этими публикациями стоит в основном руководство судебной системы, а также нанятые специалисты. Последствия такой “реформы” легко прогнозируемы: личное обогащение верхушки судебной системы, возможность для руководства образовательного заведения требовать с будущих и действующих судей вынесения “нужных” решений и другие “блага” в обмен на поступление и успешное завершение подготовки. Мутация судебной системы в своего рода корпорацию, с готовностью обслуживающую толстосумов, но неприступную для граждан. Укрепление нынешней системы кумовства, круговой поруки и коллективной безответственности, кастовости и, по сути, наследственности профессии судьи. Ее и укреплять не нужно — она крепка как гранит, и чтобы хоть немного ее изменить, потребуются титанические усилия. Что еще предлагается? Ничего. Ни одна из проблем, терзающих отечественную судебную систему и, в первую очередь, граждан, вынужденных иметь с ней дело, решена не будет.

То же касается и европейских стандартов, которые, на самом деле, не предлагают рецепта построения успешной судебной системы. Эти стандарты — не такое уж точное, совершенно неполное и иногда противоречивое обобщение правил и порядков, действующих в ряде западноевропейских стран. У европейских стандартов только одна функция: удостовериться, довольны ли нашей судебной системой за рубежом; довольны ли ею те, кто никогда не будет иметь с ней дело, ни разу к ней не обратится, никогда не подпадет под ее власть. Не удивительно, что, воспринимаемые некритически, европейские стандарты при реализации нередко будут способствовать росту коррупции и уменьшению эффективности. К примеру, ни эти стандарты, ни иностранные эксперты не станут возражать, если отечественные суды полностью потеряют способность осуждать и изолировать от общества опасных преступников. И, напротив, будут готовы всячески критиковать систему юстиции, которая эффективно борется с преступностью, но, по их мнению, создает для обвиняемых в совершении преступлений не такие комфортные условия, как за рубежом. Проблема, будет ли судебная система эффективной или, наоборот, деструктивной для Украины и ее народа, многих представителей Совета Европы в Украине, судя по их позиции, не слишком заботит. Просто это наши с вами проблемы, дорогие сограждане. И если решать мы их будем, исходя из личных интересов отдельных чиновников или соображений иностранных государств, нас ждут печальные последствия.

В то же время существуют наши, насущные, украинские проблемы в работе судебной власти, которые в первую очередь необходимо решить, — для того нам и нужна судебная реформа.

Первая проблема — устаревшая структура судов. Нынешняя структура судов — это “недострой”; брошенная на полпути реализация конституционного требования специализации судов. Для производства по административным и хозяйственным делам, как и положено, созданы новые, трехуровневые судебные вертикали: первая — апелляционная — кассационная инстанции. Производство по гражданским и уголовным делам осуществляют по старинке два уровня общих судов. При этом и над теми, и над другими довлеет Верховный суд, который желает оставаться (по административным и хозяйственным делам) четвертой по счету судебной инстанцией. Такого нет ни в одном цивилизованном государстве.

Для бизнеса это означает, что действующие решения судов трех инстанций и через год, и через три могут быть запросто, без цивилизованного судебного слушания, отменены четвертой инстанцией. Просто оттого, что какое-нибудь лицо, вообще не принимавшее участия в процессе, решило сделать пакость предпринимателю, в пользу которого приняты судебные решения. В таких условиях принятая во всем мире определенность судебного разрешения спора рассеивается словно дым. Осуществлять долгосрочное бизнес-планирование, серьезные иностранные инвестиции в Украину становится просто глупо.

“Генералов судебной системы” такое положение дел, похоже, устраивает. Верховный суд не убеждают ни вынесенное против Украины решение Европейского суда по правам человека, ни решение нашего же, украинского Конституционного суда от
11 марта 2010 года, установившие недопустимость повторной кассационной, четвертой судебной инстанции. Будучи в своем статусе и полномочиях реликтом советской эпохи, Верховный суд не желает ими поступиться, и его руководство не волнует, что такое “перетягивание одеяла” дестабилизирует судебную систему целиком.

Другой “подарок” советской эпохи — система военных судов, сформированная под дислоцированные в Украине подразделения Советской армии и объекты военно-промышленного комплекса. И те, и другие сократились во многие десятки раз. А система военных судов — нет. Она продолжает жить в полном благополучии за счет обнищавших налогоплательщиков. При этом, по статистике, среднемесячная нагрузка судьи военного суда первой инстанции в
50 раз(!) меньше, чем его коллеги из административного суда. Обладая необходимым временем, руководитель системы военных судов, председатель Военной коллегии Верховного суда развернул невиданную по интенсивности информационную кампанию, пропагандирующую собственное видение судебной реформы. Суть ее проста: свои, родные, военные суды — сохранить, а остальные, хозяйственные, административные, — развалить. Заодно устранить всякий контроль за деятельностью руководства судебной системы, а назначение руководителей судов поручить… самим руководителям судов. Чтобы эти и другие “скелеты в шкафу” окончательно скрыть от народных глаз.

Конечно, попытки в рамках судебной реформы сохранить этот “парк Юрского периода” с его динозаврами, неповоротливыми в осуществлении судопроизводства, но широко разевающими пасть на бюджетные средства, и совместить его с современными подсистемами специализированных судов — это попытки скрестить ужа с ежом. Последние 14 лет мы являемся свидетелями их нерезультативности.

Выход один: преодолевая препятствия, выстроить эффективную структуру судов, вписавшись в рамки действующей Конституции. Потому что следующие изменения в Основной Закон могут произойти и через год, и через 10 лет — а так долго наша страна с ее нынешними проблемами ждать не может.

Следуя практике, уже апробированной в прошлом, создание вертикалей специализированных судов по рассмотрению гражданских и уголовных дел следует начать с формирования Высшего гражданского и Высшего уголовного судов.

Если не подкрепить эти два новосозданных суда судами аналогичной специализации на апелляционном уровне, нововведение может быть признано неконституционным на основании части третьей статьи 125 Основного Закона. Конституция установила: высшие специализированные суды могут быть высшими только для специализированных судов. Поэтому другого выхода, кроме как прописать в законе создание апелляционных гражданских и апелляционных уголовных судов, нет. По большому счету, разделение апелляционных судов на уголовные и гражданские на уровне палат уже произошло. Тем не менее из организационных и экономических соображений это нововведение можно отсрочить на несколько лет. Для конституционности соответствующего положения этого должно быть достаточно. Действующие апелляционные административные и хозяйственные суды целесообразно сохранить.

Точно так же следует сохранить местные административные и хозяйственные суды. Огромные средства и усилия, потраченные на их создание, должны окупиться пользой, принесенной обществу. Прерывать этот процесс в высшей степени бесхозяйственно. А заставлять граждан, только освоивших премудрости обращения в эти суды, снова переучиваться, еще и безответственно. Зато в части рассмотрения гражданских и уголовных дел на специализации судов целесообразно сэкономить. Действующая система из более 650 местных судов (районных, районных в городе и горрайонных) не только апробирована десятилетиями, но и одновременно обеспечивает гарантированное международными договорами Украины право граждан на доступ к суду и конституционный принцип территориальности судебной системы.

А вот Верховный суд объективно требует более серьезной реформы. Нынешняя четырехпалатная форма Верховного суда и численность почти в 100 судей выстроены под функцию кассационной инстанции, которая по всем четырем существующим типам дел будет занята высшими административным, хозяйственным, гражданским и уголовным судами соответственно. Поэтому форму Верховного суда придется переосмыслить.

При этом придется примирить конституционный запрет существования четвертой, повторной кассационной инстанции с конституционным же статусом Верховного суда как наивысшего для всех судов, кроме Конституционного. Задача не из простых, но именно здесь необходимо обратиться к европейскому опыту. Так, в 1981 году британский законодатель постановил: три самостоятельных высших суда — Высокий суд, Суд короны и Суд апелляций — вместе именовать Верховным судом. Это было закреплено в законе, который действовал 25 лет без особых нареканий.

Для нас же оптимальной представляется гибридная форма Верховного суда. Что касается количества, он может насчитывать впятеро меньше судей. По должности в состав Верховного суда следует ввести всех председателей палат высших административного, хозяйственного, гражданского и уголовного судов. Для обеспечения эффективной работы ВСУ в дополнение к ним следует предусмотреть небольшое количество судей, работающих на постоянной основе. Заседая все вместе, они и будут новым составом Верховного суда Украины, который будет работать исключительно в пленарном режиме.

Для Украины подобная модель поможет решить три проблемы сразу: во-первых, обеспечит соблюдение Конституции; во-вторых, исполнит решение Конституционного суда, убрав саму возможность четвертой судебной инстанции, в-третьих, сэкономит для государственного бюджета сотни миллионов гривен ежегодно. Именно такие структура и состав позволят наиболее эффективно реализовать нынешние функции Верховного суда Украины: пересмотр решений судов в случае признания их Европейским судом по правам человека нарушающими международные обязательства Украины; рассмотрение споров по поводу компетенции между высшими специализированными судами разных юрисдикций; обобщение судебной практики и утверждение разъяснений по поводу применения действующего законодательства, обязательных для судов всех четырех юрисдикций. Нынешняя же структура Верховного суда совершенно не приспособлена для реализации таких функций, и тот, кто это отрицает, просто неискренен.

Другая ключевая задача: установление справедливой процедуры отбора судейских кадров. В ее основе должен лежать серьезный квалификационный экзамен и незыблемое правило, согласно которому судьей назначается кандидат, показавший лучший результат на экзамене. Нужно ликвидировать условия для коррупции и поборов в виде множества инстанций, через которые должна пройти кандидатура будущего судьи. Необходимо не количество, а качество проверки кандидатур.

Наряду с недавними выпускниками вузов к судейской профессии должны быть допущены высококвалифицированные юристы с достойной репутацией, в том числе адвокаты, юристы-эксперты, ученые-юристы. Для этого нужна особая процедура, не освобождающая от квалификационного экзамена, но исключающая лишние процедуры. К примеру, обучения предметам, которые эти граждане уже могли бы преподавать. В целом же кандидатам в судьи нужна обязательная подготовка дополнительно к высшему юридическому образованию. Однако монополизация такой подготовки в руках административной столичной структуры недопустима. Так как ничего, кроме нового рассадника коррупции и взяточничества, это не даст. Как и в случае с обычным высшим образованием — только альтернатива, наличие выбора защитит от злоупотреблений и позволит обеспечить устойчивое качество подготовки. Одновременно требования к содержанию учебных программ углубленной подготовки кандидатов в судьи должны определяться судебной властью и быть унифицированными по всей стране.

Третья, важнейшая задача, — защитить независимость судьи. В первую очередь именно простого судьи. Потому что высокопоставленные чиновники, сидящие во главе судебной системы, под термином “независимость судьи” подразумевают свое “священное” право диктовать судьям нижестоящих судов содержание принимаемых ими решений, и, вопреки закону, самолично решать, какой судья будет работать, а какой — нет. Такая “независимость” не нуждается в защите, сегодня она уже угрожает независимости судебной власти в целом.

Рядовые судьи, по сути, вытеснены из органов судейского самоуправления. Так, наиболее влиятельный высший орган судейского самоуправления в Украине — Совет судей Украины — при составе почти 80 членов включает почти 60 руководителей судов, плюс десять судей Верховного суда и одного из руководителей Верховного суда во главе. Простым судьям, к примеру, более 600 местных общих судов со всей Украины, здесь места нет. Таким образом им указали на дверь. И это при том, что именно Совет судей Украины должен был защищать их права. Вместо этого Совет судей Украины, на три четверти состоящий из руководителей судов и возглавляемый руководителем суда взял на себя полномочие… назначать руководителей судов. В отсутствие законодательных критериев такое назначение, вполне логично, может происходить по схеме “ты — меня, а я — тебя”. Комментарии излишни. О каком-либо контроле за коррупцией в судейских рядах в таких условиях можно только помечтать.

В данном случае заслуживают внимания рекомендации Венецианской комиссии Совета Европы. Они касаются усовершенствования структуры органов судейского самоуправления, устранения взаимного дублирования полномочий, важная часть которых — у Высшего совета юстиции. Дискуссионный вопрос о назначении и увольнении председателей судов и их заместителей необходимо разрешить, законодательно поручив эту задачу не самим председателям судов, а Высшему совету юстиции совместно с президентом, причем на основании объективных, прописанных в законе критериев.

Укрепление действительной независимости судьи является не единственным, но важным средством против политического вмешательства в работу судов, которое в течение предыдущих пяти лет принимало особо неприглядные формы. Право простых судей участвовать в принятии решений высшими органами судейского самоуправления — всеукраинского съезда судей и его исполнительного органа — следует обеспечить путем закрепления обязательных квот для рядовых судей местных и апелляционных судов в составе этих органов. Самоуправление должно стать правом каждого украинского судьи.

В свете изложенного очевидно: дальнейшее осуществление судебной реформы будет непростым. Президенту Украины, провозгласившему своей целью эффективную судебную реформу, в этом деле потребуется моральная поддержка всего общества. Ведь, чтобы добиться хоть сколько-нибудь заметного успеха, придется посягнуть на “священных коров”, уже долгие годы навязываемых обществу теми, кто стоит за коррупцией в судебной системе и извлекает из нее дивиденды. В противном случае эти “коровы” дожуют остатки того цивилизованного, что еще осталось в украинских судах.

Сергей КИВАЛОВ (народный депутат Украины, председатель комитета Верховной Рады Украины по вопросам правосудия)