Система гарантирования вкладов: жизнь в стиле “реформация”

После нескольких лет дискуссий, пауз и, опять-таки, очередных дискуссий наконец-то Закон “О системе гарантирования вкладов физических лиц” был принят Верховной Радой и подписан президентом. Вступить в действие этот нормативный акт должен 21 сентября. Поскольку он не только предусматривает довольно существенное перераспределение регуляторных полномочий, но и устанавливает целый ряд других серьезных новаций для системы, можно констатировать, что в банковском секторе все же начата довольно серьезная реформа. Тем более что ее реализация является одним из ключевых условий выделения Всемирным банком второго транша (на 350 млн. долл.) в рамках программы реабилитации финансового сектора.

Обобщенные предварительные оценки реформы: надежность системы в ее результате должна повыситься. Вместе с тем озвучивается и ряд предостережений, свидетельствующих, что процесс “строили-строили” все же должен продолжаться.

Еще один хозяин

Закрепление за Фондом гарантирования вкладов физических лиц (ФГВФЛ) функции выведения с рынка неплатежеспособных банков (путем продажи, ликвидации и т.п.) — одна из ключевых новаций закона. К фонду она перешла от Национального банка. Этот факт на фоне расширения функционала ФГВФЛ по контролю над работой банковской системы дает основания некоторым экспертам говорить о появлении “второго НБУ” на рынке.

В Национальном банке подобные опасения считают преувеличенными. Директор юридического департамента НБУ Виктор Новиков отмечает, что новый закон позволит банковскому регулятору сосредоточиться на выполнении основной функции, возложенной на Национальный банк Конституцией, — поддерживать стабильность гривни. “Эти спекуляции должны прекратиться. В законе нет передачи от Национального банка функций по пруденционному регулированию. Отсутствуют и механизмы финансового оздоровления или санации банка фондом”, — подчеркивает и старший финансовый специалист Всемирного банка Анжела Пригожина.

В этом контексте важен вопрос субординации — кто кому подчинен и за что отвечает. С одной стороны, в законе четко указано, что ФГВФЛ — независимая структура. Согласно же другим положениям документа фонд подотчетен НБУ и правительству. Как бы то ни было, но тесное и продуктивное сотрудничество между НБУ и ФГВФЛ — жизненно важно. Без поддержки центробанка фонд просто не сможет освоить тот пласт ответственности и полномочий, которые он получает.

Помощь НБУ понадобится в том числе для решения кадрового вопроса. Хотя, в частности, директор генерального департамента банковского надзора Национального банка Алексей Ткаченко дипломатично замечает, что в фонде достаточно хороший штат специалистов (в т.ч. с международным опытом), уже сегодня рассматривается возможность привлечения их к работе в финучреждениях, сейчас ликвидируемых Нацбанком, — для дополнительного приобретения ими навыков.

Но самым важным элементом взаимодействия между ФГВФЛ и НБУ является финансовый аспект. Как констатировал В.Новиков, именно НБУ будет осуществлять первичное кредитование фонда для поддержки текущей ликвидности проблемных банков. Правительство же будет перекрывать разрывы в финансировании (вторичное кредитование). Кроме того, не следует забывать, что Нацбанк будет делегировать своих представителей в административный совет ФГВФЛ. Таким образом, реальных предпосылок для утраты Нацбанком роли “первой скрипки” в банковском секторе нет.

На практике более важный момент для работы банковской системы — это избежание дублирования функций регуляторов, а также дополнительной (и неоправданной) бюрократизации работы. Но и с этим вроде бы не должно возникнуть проблем. “Как отмечалось, фонд будет пользоваться отчетными материалами, которые уже сегодня направляются в НБУ. Это не увеличивает непроизводительные затраты банков. Для нас это очень важно”, — подчеркивает глава наблюдательного совета Platinum Bank Юрий Блащук.

Новации для банков и вкладчиков

Едва ли не самая важная новация для банков — это введение дифференцированных взносов в фонд. Как констатируется в законе, их расчет должен проводиться путем “взвешивания базовой годовой ставки сбора по степени риска”. За установление на законодательном уровне такого порядка, когда более склонные к риску банки будут платить больше, выступали ранее и НБУ, и международные финансовые организации, и многие банкиры. Это считается более справедливым подходом, чем сегодняшняя “уравниловка”. К тому же подобная практика достаточно распространена в мире — и в США, и в Канаде, и в ряде европейских и азиатских стран. Против нововведения, правда, высказывались небольшие банки, конкурентоспособность которых из-за этой новации может снизиться (для многих из них более высокие, чем среднерыночные, депозитные ставки — ключевой “магнит” для привлечения вкладчиков).

Некоторые предостережения в этом смысле высказывают и сторонники введения дифференцированных взносов. Так, первый заместитель председателя правления Укргазбанка Станислав Шлапак подчеркивает необходимость создания такой системы, которая обезопасит от избирательного подхода к банкам и применения инструмента как средства давления на отдельных участников рынка. По его мнению, для этого формула расчета взносов должна быть максимально прозрачной, четкой и понятной.

В свою очередь, заместитель директора-распорядителя ФГВФЛ Андрей Оленчик отмечает, что в законе прописана возможность, а не обязательство фонда их вводить. Кроме того, когда (если) это и произойдет, то неожиданностью для рынка не станет — быстро, “за одну ночь”, соответствующее решение никто принимать не будет. И тут нужно добавить, что в законе есть соответствующие предохранители — “методика оценки степени рисков банка для расчета дифференцированных сборов устанавливается нормативно-правовым актом фонда, подлежащим согласованию с НБУ”.

Еще одной важной нормой Закона “О системе гарантирования вкладов физических лиц” является повышение регулярного сбора с валютных вкладов физлиц до 0,8% (для гривни этот показатель остался на прежнем уровне — 0,5%). Как отмечает А.Оленчик, это было политическое решение, продиктованное курсом государства на дедолларизацию экономики и стимулирование интереса, в том числе банков, к работе с гривней. В свою очередь, С.Шлапак прогнозирует, что указанное нововведение будет побуждать банки и в дальнейшем снижать ставки по валютным депозитам. И это он считает полезным с точки зрения уменьшения веса иностранной валюты в национальной экономике.

А глава правления Укрсоцбанка Борис Тимонькин говорит о необходимости пойти еще более радикальным путем и вывести валютные депозиты из-под гарантий ФГВФЛ: “Доллар — это иностранная ценная бумага, печатаемая в неограниченном количестве. Человек хочет в него инвестировать, но почему мы должны его в этом поддерживать, при этом понимая, что при кризисах бывает девальвация и обязательства фонда в валюте всегда растут быстрее, чем в гривне?”.

Также, по мнению Б.Тимонькина, более логичным был бы порядок, когда для расчета платежей в ФГВФЛ брался бы не объем депозитов, а сумма уплаченных банком процентов по вкладам: “Размер процентных расходов в банке аккумулирует и размер депозитного портфеля, и размер ставок. Больше платишь за депозит — у тебя сумма расходов растет. Следовательно, больше плати в фонд”.

Весьма активно на банковском рынке сейчас дискутируется и вопрос предусмотренной в законе субсидиарной ответственности владельцев банков, которую они должны нести в случае, если их действия или бездеятельность привели к убыткам и/или нанесли ущерб интересам вкладчиков: “В случае получения фондом отказа в удовлетворении таких требований или невыполнения требования в установленный фондом срок фонд имеет право обратиться в суд с требованием о взыскании имущества с таких лиц для удовлетворения требований кредиторов”.

По словам главного юриста НБУ В.Новикова, эта норма должна как минимум дисциплинировать банковских акционеров и в перспективе способствовать, при необходимости, привлечению их к ответственности. Содействовать этому должна наработанная со временем соответствующая судебная практика. Вместе с тем, как добавляет А.Пригожина из Всемирного банка, эта норма не заработает без повышения качества работы судебной системы и усиления регулирования банковского сектора в части раскрытия информации о реальных владельцах, надзора за инсайдерским кредитованием и т.д.

Правда, в банковской среде звучала и критика указанных положений. “Установление ответственности упомянутых лиц по обязательствам банка всем своим имуществом без наличия их вины за наступление противоправных действий (нарушение законодательства, нанесение существенных убытков и ущерба интересам вкладчиков и кредиторов банка) нецелесообразно как с учетом значительного количества субъектов, которые согласно этому предложению относятся к субсидиарным должникам, так и из-за неадекватного роста рисков банковской деятельности, например, по сравнению с деятельностью акционерных обществ”, — подчеркивали, в частности, в АУБ.

В дискуссиях вокруг Закона “О системе гарантирования вкладов физических лиц” едва ли не наибольшее внимание уделено в последнее время вопросу отсутствия положения, где четко указывался бы размер гарантии по депозитам. Если учесть норму, что максимальную сумму возмещения пострадавшим от банкротства банков вкладчикам устанавливает административный совет фонда, то возникает опасение (довольно активно тиражировавшееся в информационном пространстве), что соответствующая сумма может уменьшиться с привычных в последние несколько лет 150 тыс. грн.

Дело в том, что в статье 3 действующего пока Закона “О Фонде гарантирования вкладов физических лиц” действительно речь идет о гарантированных
150 тыс. грн. На самом же деле там есть и ремарка, что эта норма действует только до 1 января 2011 года. То есть законодательная 150-тысячная гарантия на самом деле не существует уже как минимум 15 месяцев, но фактически она сохраняется благодаря соответствующему решению админсовета ФГВФЛ.

Директор-распорядитель ФГВФЛ Елена Шарова подчеркивает, что этот статус-кво сохранится и в дальнейшем, и именно 150 тыс. грн. фонд будет возвращать вкладчикам.

Какие же новые законодательные нормы стопроцентно на руку вкладчикам? Прежде всего это сокращение сроков начала выплат после принятия решения о ликвидации банка (с двух месяцев до семи дней). Также уже не будет моратория на выплату депозитов, срок которых закончился (в случае нехватки у неплатежеспособного банка средств на возвращение вкладов это можно будет сделать за счет займа ФГВФЛ). Плюс уменьшился срок введения временной администрации в банк с года до трех месяцев, а для системообразующих банков — с 18 до 6 месяцев, в течение которых принимается решение о выведении банка с рынка наименее затратным способом.

Perpetuum mobile реформ

Вопреки позитивам, ожидаемым от вступления в действие нового закона, говорить о приближении Украины к лучшим мировым практикам пока не приходится. То есть работать еще однозначно есть над чем.

По словам А.Пригожиной, чтобы закон заработал в нынешнем виде, нужно, в частности, доработать нормативно-правовую базу НБУ, надлежащим образом подготовить кадры фонда, заключить соглашение о сотрудничестве между НБУ и ФГВФЛ. Со своей стороны Всемирный банк готов предоставлять техническую помощь в этих процессах. Эксперт также обращает внимание на то, что многие положения, записанные в принятом законе, де-факто уже существовали в других документах, хотя, возможно, и не так четко прописывались. Другое дело, что они практически не работали. “В фонде не было никакого практического инструментария в течение 24 часов, даже месяца получить деньги ни в Нацбанке, ни в правительстве… Соответствующее постановление Кабмина было издано в 2011 году. А соответствующий закон был принят в 2001-м. То есть на принятие постановления ушло десять лет”, — подчеркивает А.Пригожина.

Эксперты также обращают внимание на то, что указанный закон может быть эффективным при финансовой стабильности, чего не скажешь о периодах турбулентности и острых фаз кризисов. По мнению Теймура Багирова, советника вице-премьера С.Тигипко, в случае форс-мажорных обстоятельств в стране все же придется принимать дополнительные нормативные акты. Такой необходимости не исключают и С.Шлапак из Укргазбанка, и даже директор генерального департамента банковского надзора НБУ А.Ткаченко.

По мнению главы правления банка “Надра” Валентины Жуковской, ввиду динамичности современных банковских отношений, вероятно, возникнет необходимость дополнения или конкретизации отдельных норм новопринятого Закона “О системе гарантирования...” при вступлении его в силу. Так, эффективной может быть конкретизация действий, которые должен предложить НБУ в случае, если система управления рисками банка окажется неэффективной, и это может быть расценено многими вкладчиками как залог стабильности банковской системы в целом.

Б.Тимонькин в этом контексте указывает на необходимость корректировать критерии проблемности банков. В частности, такого из них, как снижение собственного капитала на 10% в течение месяца. По словам банкира, согласно таким нормам в разгар кризиса может быть признана проблемной львиная доля участников рынка. Кроме того, это не совсем корректно относительно финучреждений, добросовестно формирующих резервы под некачественные кредиты.

При этом Ю.Блащук делает акцент на необходимости прозрачной работы ФГВФЛ, что предполагает в том числе регулярную публикацию отчетов о своей работе. Также он считает чрезвычайно важным ответственное отношение органов государственной власти к делегированию своих представителей в админсовет фонда (учитывая значительные полномочия этого органа). Основным же критерием качества работы ФГВФЛ финансист считает рост доли возмещений его затрат, понесенных на выплату вкладчикам компенсаций (сейчас этот показатель составляет 4—5%, в США — 85%). Ради достижения этой цели он не исключает необходимости привязать заработки сотрудников ФГВФЛ к объему активов, которые им удается сохранить или качественно реализовать. “Что происходит, когда люди с зарплатой в 10 тыс. грн. приходят туда, где миллиардный актив? Мы понимаем — актив этот режется беспощадно в пользу этого человека”, — соглашается с этим тезисом и Б.Тимонькин.

В этом же измерении важно совершенствовать механизмы работы фонда с активами банков-банкротов. Как отмечает советник ликвидатора Укрпромбанка Игорь Власюк, на сегодняшний день существует ряд препятствий и в судебной системе, и в исполнительной службе, которые позволяют недобросовестным заемщикам уклоняться от выполнения своих обязательств. Для цивилизованной и эффективной организации рынка необходимо также оптимизировать налоговый режим и систему оценки активов. “Рыночная оценка для нас будет оставаться очень важной. Там столько нарисовано, столько ограничено, там Минфин столько понаписывал! Они вроде бы создали условия против коррупции, но именно коррупционеры этим и пользуются. Там нет рыночного подхода”, — отмечает Ю.Блащук.

На фоне дискуссий о ФГВФЛ руководитель банковского надзора НБУ А.Ткаченко справедливо указывает на необходимость развития культуры взвешенного отношения вкладчиков к выбору банков для размещения собственных сбережений. Потому что и физлица (и юрлица) несут ответственность за свои решения. Поэтому, если перефразировать известную мудрость, — на фонд надейся, а сам не плошай.

Василий ПАСОЧНИК