Самоуничтожение

В ближайшее время начнется массовая разъяснительная кампания содержания новаций, к одной из которых считаем необходимым привлечь внимание общественности, а именно — к обучению государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления. Непосредственно оно не влияет на деятельность или бездеятельность чиновника, но содействует установлению уважительного отношения к законодательству, является необходимым шагом, направленным на предупреждение нежелательных для граждан и государства последствий.

Как и предыдущий нормативный акт, новый Закон Украины “Об основах предотвращения и противодействия коррупции” запрещает отмеченным должностным лицам совместительство — заниматься другой оплачиваемой или предпринимательской деятельностью, кроме преподавательской, творческой, медицинской практики. Теперь добавлено еще одно исключение — инструкторская и судейская практика по спорту. Но главная новость содержится в конце предложения — только во внерабочее время. Как говорил известный политик из нашего недавнего прошлого — разница небольшая, но есть. Впрочем, мы понимали, что на самом деле речь шла о принципиальных отличиях, способных существенно повлиять на дальнейший ход событий.

Дело в том, что в свое время, в соответствии с Указом Президента Украины от 30 мая 1995 г. №398 “О системе подготовки, переподготовки и повышении квалификации государственных служащих”, в нашем государстве была образована по существу централизованная корпоративная сеть государственных и коммунальных высших учебных заведений и учебных заведений последипломного образования, которые обеспечивают профессиональное обучение управленческих кадров по образовательному направлению “Государственное управление”.

Однако, по нашему мнению, наличие отмеченного фактора новым антикоррупционным законодательством не учтено. В письме правительственного уполномоченного по вопросам антикоррупционной политики от 2 октября 2009 г. еще раз подчеркнуто — упомянутый закон содержит нормы прямого действия, следовательно, преподавать за плату государственные служащие могут только во внерабочее время. То есть, если перевести на прозу жизни, в субботу, воскресенье, праздничные дни, а также после 18.00. Как государственный служащий, не буду комментировать такого рода разрешение. Вместо этого остановлюсь на практических аспектах реализации этой нормы.

Болезненнее всего она ударит по региональным и отраслевым центрам переподготовки и повышения квалификации кадров. В отличие от магистратур государственного управления и государственной службы, где получают профессиональное высшее образование действующие или будущие государственные служащие и должностные лица местного самоуправления, они, в абсолютном большинстве случаев, не имеют штатных преподавателей. Соответственно, их привлекают на условиях почасовой оплаты труда — на договорных основах. Кстати, именно центры призваны взять на себя значительную долю разъяснительной и образовательной работы в отношении нового антикоррупционного законодательства.

Специфика содержания образования в такого рода учебных заведениях последипломного образования состоит в минимуме академических ее компонентов. Зато эта учеба максимально приближена к практическим потребностям повседневной работы должностных лиц. В результате, в среднем около 70% привлеченных преподавателей составляют работники органов государственной власти и местного самоуправления, 30% — преподаватели высших учебных заведений.

С этим очевидным фактом в свое время согласилось не склонное к исключениям Министерство образования и науки Украины. Единственное исключение в отношении требований к кадровому обеспечению учебного процесса, которое применяется во время лицензирования учебных заведений, оно сделало именно для услуг по повышению квалификации и специализации, где “преподавать могут ведущие специалисты отрасли, а также работники государственных органов исполнительной власти”. Более того, процент их привлечения — один из ведущих критериев, по которому оценивается эффективность работы того или иного подобного заведения. Теперь, по-видимому, уже нет.

Один из аргументов в пользу нового ограничения — государственный служащий должен полностью отдаваться своей работе. Нет вопросов — но его сначала нужно научить, а потом требовать. Опыт многих стран доказывает — вышколенный образованный аппарат, который работает в понятной правовой системе, — необходимый элемент успешного развития. Вместо этого Украинское государство наносит удар в виде фактической искусственной невозможности проведения занятий должностными лицами, в первую очередь, по повышению квалификации, по системе ею же созданных учебных заведений. Именно они, в значительной степени, являются инструментами передачи институционной памяти, обеспечивают наследственность исполнительного аппарата власти, вместе с тем — это площадки для обмена лучшими практиками и для исследований. Между прочим, эти учебные заведения призваны создавать учебные курсы, проводить тренинги по новому антикоррупционному законодательству. Мудрые его авторы, очевидно, решили, что преподаватели-практики будут делать это исключительно в пределах своих должностных обязанностей, т.е. — бесплатно. Или же ночью.

Такое управленческое решение выглядит, во всяком случае, странным. В перспективе пострадает вся и без того расшатанная система государственного управления Украины, ведь возможностей для обмена информацией между различными ее звеньями, профессиональной подготовки работников существенно будет меньше.

Насколько нам известно (если не прав — прошу меня поправить), при разработке нового украинского законодательства по коррупции анализировались подобные нормативные акты других стран, в частности, мощное влияние оказали положения законодательства государств, где традиционной является система власти, построенная на основах самоуправления, начиная от базовых структур. Понятно, что, как правило, там она не предусматривает централизованной системы обучения государственных служащих или их аналога. В США, например, этим занимаются или университеты в отношении высшего образования, или общественные организации — в отношении повышения квалификации. Среди них такие известные, как International City/County Management Association, RTI International, The United States Conference of the Mayors, Urban Lаnd Institute, National Association of the Counties. Кстати, возможность ознакомиться с их работой мне предоставила другая негосударственная структура — Kennan Institute, которая, впрочем, принадлежит к государственному Woodrow Wilson International Center for Scholars. Понятно, что никаких вопросов по привлечению преподавательского состава не возникает — это полностью их проблема, государство действует опосредствованными методами — через финансирование определенных направлений. Очевидно, ситуация очень далека от украинской.

Не могу сказать о себе как о знатоке американского законодательства, но у меня создалось такое впечатление — оно является жестким в отношении применения и эластичным относительно соответствия практике. Нормативные акты там направлены на урегулирование отношений, которые складываются таким образом, чтобы быть удобными для подавляющего большинства граждан. Если же произошло иначе — закон или отменят, или изменят. Но случается такое не часто, потому что подготовка законодательства ведется очень тщательно. Как следствие — уважение к праву и государству там на голову выше, чем в нашей стране.

В Украине, к сожалению, до сих пор продолжается порочная практика создания искусственных препятствий, которые усложняют ее развитие, — понятно, что под прикрытием необходимости применения лучшей мировой практики. В результате сознательно закладывается ситуация, когда нарушения становятся неизбежными — потому что иначе работа просто остановится. Это своего рода система “крючкового управления”, когда чиновники становятся заложниками вынужденных решений, на которые пока что закрываются глаза. Но напомнить могут в любое время. К тому же такая ситуация просто развращает управленческий аппарат. Не лучше ли здесь поискать источник коррупции?

В Украине мы часто получаем процесс ради процесса, по существу, — его имитацию, а реальное дело уже мало кого интересует, главное — продемонстрировать форму. Понятно, что в случае применения рассматриваемой новации показатели обнаруженных проявлений коррупции вырастут. Вскоре власти будет чем отчитаться перед обществом. Чиновник очень удобный персонаж для политиков, чтобы объяснить собственную беспомощность. Кстати, в нашей стране, по мнению автора статьи, функционально он заменил такие в свое время распространенные ярлыки, как “враг народа” или “буржуй”. Т.е. имеем дело с очередным проявлением правового популизма, когда последствия никто не просчитывал. А они граничат с самоуничтожением.

Обращу внимание еще на одно обстоятельство. В свое время государство сделало ряд шагов, направленных на привлечение преподавателей высших учебных заведений — ученых к работе на государственной службе. И теперь стаж научно-педагогической деятельности и государственной службы взаимно зачисляется (в случае перехода). Не секрет, что одним из стимулирующих факторов для преподавателей стало сохранение возможности вести занятие в пределах, определенных законодательством Украины. Теперь, будем откровенными, государство фактически такой деятельности их лишает. Мы говорим о доверии граждан к собственному государству?

Автор этих строк слышал, что некоторые государственные служащие за преподавание получают большую зарплату, чем на основном месте работы. Возможно. Но кто-то проверял — какой процент они составляют? Почему-то думаю, что погоды явно не делают. На примере учебного заведения, где работаю, могу утверждать — редкий преподаватель-практик читает больше восьми академических часов (четыре пары) в месяц, или раз в неделю, а треть — вообще по две-три пары в год. Кто чтобы не утверждал, а преподавание для них — дополнительная специфическая работа, которая требует сил и подготовки. Не надо стимулировать, потому что государству наносится ущерб? А какое качество вместо этого получаем и куда зайдем с такой экономией? Не лучше ли разобраться со случаями, которые действительно вызывают вопросы, и установить ограничение (например, с преподаванием должностных лиц в частных учебных заведениях, где договорные расценки в разы, если не на порядки, отличаются от тарифов бюджетных заведений — для узкого круга лиц)?

Ситуаций, которые бы не предусматривали альтернативных вариантов решения, не существует. В рассматриваемом случае учебные заведения последипломного образования для продолжения своей уставной деятельности могут:

— привлекать преимущественно вузовских преподавателей; но ведь они, как правило, могут давать слушателям общетеоретические основы; это необходимо, но направленность повышения квалификации все же другая;

— привлекать опытных практиков-пенсионеров, как это делается, например, в Германии; но украинское законодательство очень текучее, поэтому человеку, который непосредственно каждый день не сталкивается с решением неотложных вопросов своей работы, очень тяжело находится в информационном поле;

— не платить с нового года преподавателям-практикам, считая, что таким образом они выполняют свои обязанности как государственные служащие и должностные лица местного самоуправления; сколько будет продолжаться такая любовь к андрогогическому искусству — вопрос риторический;

— каждый раз просить руководителя преподавателя-практика изменить график его рабочего времени; кроме очевидного неудобства, пострадают запасы бумаги соответствующих органов власти;

— наконец, перенести начало рабочего времени учебных заведений последипломного образования на 18.00, окончание тогда будет приходиться на 3.00 ночи следующего дня; думаю, что учебные заведения с удовольствием будут приглашать на такие занятия авторов нового антикоррупционного законодательства и тех, кто за него голосовал.

Все приведенные варианты разрешения поднятой проблемы имеют существенные недостатки. Поэтому присоединяюсь к мнению тех, кто считает — если замечена явная ошибка, то необходимо вносить изменения в законодательство немедленно, даже если оно еще не вступило в силу и последствия не ощутимы. По нашему мнению, целесообразно предусмотреть:

— разрешение государственным служащим и должностным лицам местного самоуправления преподавать в учебных заведениях системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников органов государственной власти, местного самоуправления за плату в рабочее время как таких, которые относятся к системе органов власти — со следующей адекватной отработкой на основном месте работы;

— в других случаях — возможность проведения преподавательской деятельности должностными лицами в пределах, определенных трудовым законодательством Украины, исключительно по письменному разрешению их руководителя или (для должностей, которые занимаются путем выборов) — по решению соответствующего совета или его исполнительного органа.

Понятно, что законодательный процесс довольно долговременный. Поэтому пока что необходимо дать соответствующие разъяснения, чтобы не превращать 1 января 2010 г. в День коррупции.

Владимир БОЙКО, директор Черниговского центра переподготовки и повышения квалификации работников органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных предприятий, учреждений и организаций, кандидат исторических наук