Риски земельной реформы

Земельный вопрос для украинцев всегда был болезненным. Ведь земля до сих пор остается сакральным активом — это и всенародное достояние, и народная собственность, и стратегический резерв государства. Такие ментальные установки не позволяли рассматривать землю как экономическую категорию. А ведь именно отсутствие политического решения, превращающего землю в объект купли-продажи, тормозило институционализацию рыночных механизмов в аграрном секторе, провоцировало рост бюрократических излишеств государственного управления, а как следствие — способствовало формированию коррупционных схем и теневого перераспределения этого самого стратегического актива между ограниченным кругом лиц. В то же время реальный собственник — будь то фермер или агрохолдинг — не имел правовых возможностей использовать ее в качестве основного бизнес-ресурса. В итоге возникла странная ситуация: земля вроде и считалась частной собственностью, но в то же время была полностью выключена из товарного и экономического оборота. Как результат — аграрный сектор, несмотря на значительный потенциал, никак не мог получить того движка, который помог бы ему выбиться в лидеры украинской экономики.

Предлагаемый проект закона “О рынке земли” решает эти наболевшие проблемы: земля становится частной собственностью, охраняемой государством и пускается в экономический оборот. Определяются и отношения между собственниками и арендаторами, собственниками и государством, определяются основные параметры финансовой и кредитной политики.

Учитывая стратегическую важность земельного ресурса, законопроект предлагает ввести ряд ограничений, которые, по идее, должны способствовать минимизации рисков земельных спекуляций и монополизации со стороны крупных бизнесменов. Среди основных лимитов — собственниками земли могут быть только физические лица и граждане Украины, а объем активов у одного собственника не может превышать 900 — 2100 га в зависимости от того, в каком регионе страны находится земельный участок. Юридические лица, таким образом, получают только право на аренду, что влечет за собой качественную перестройку структуры собственности в аграрном секторе, — в принципе рынок уже распределен между несколькими основными игроками, которые вряд ли будут отказываться от занятых рыночных ниш, а тем более передавать права собственности третьим лицам.

Получается, что формально частная собственность узаконена, но правовой механизм купли — продажи земли не полностью инсталлирован в новую систему экономических отношений. Отсюда возникает риск, что чрезмерно жесткий контроль со стороны государства вместо запуска рыночного инструментария будет способствовать созданию эффекта ограниченного частного собственника, то есть собственника, не имеющего действенных правовых, финансовых, кредитных инструментов для активной игры на агрорынке. В то же время законопроект, снимая мораторий с купли-продажи земли, одновременно определяет государство как монопольного оператора на земельном рынке. За органами государственной власти признается приоритетное право на выкуп земельных участков, а само государство становится крупнейшим собственником и базовым оператором. Что характерно, существенных налоговых, финансовых, инвестиционных стимулов развития мелкого и среднего фермерства в законопроекте не предусматривается. А это, в свою очередь, может спровоцировать разрыв производственной связки между выращиванием и переработкой сельхозпродукции в пользу развития перерабатывающих производств.

Слишком много государства при дефиците рыночного инструментария создают и риск того, что реформа может ограничиться институционализацией механизмов аудиторского и административного управления земельными активами. Учитывая, что на земельный рынок не допускается иностранный инвестор, возникает вопрос: откуда могут взяться значительные инвестиции в сельскохозяйственное производство? Ведь частный инвестор будет вкладывать деньги только в том случае, если обозначен горизонт долгосрочных перспектив, а государство сумело самоограничиться контролирующими функциями и минимизировать бюрократические, экономические и кредитные риски, связанные с госрегулированием. К тому же ставка на “консолидацию земель” означает, что нужно ждать прихода крупного собственника, но не крупного инвестора. А собственник, который не имеет возможности вести долгоиграющие проекты, заинтересован в большей мере в получении быстрой прибыли, нежели в стратегическом развитии контролируемых активов.

Получается, что законопроект не до конца определяет рыночную, инвестиционную и правовую роли государства. Ведь как показал опыт проведения реформ в постсоциалистических странах, прежде всего в Польше и Чехии, основное внимание было уделено созданию правовых и судебных механизмов защиты частной собственности, созданию благоприятного инвестиционного климата и ограничению рисков земельных спекуляций. В этих странах приоритетное право на куплю-продажу земли получили фермеры, но не органы государственной власти, как планируется в предложенном законопроекте. Роль государства при этом ограничивалась функциями правового и финансового контроля за коммерческими операциями, тогда как государственные инвестиции в основном направлялись на модернизацию сельской инфраструктуры — строительство дорог, мостов, железнодорожных развязок и местных коммуникаций. Бизнесу в таких тепличных условиях оставалось разве что вкладывать средства непосредственно в землю, производство сельхозпродукции и пищевую промышленность. В украинских условиях такой сценарий пока что кажется сказкой: ведь как на собственника, так и на арендатора, помимо производственных затрат, возлагаются еще и обязанности по реконструкции прилегающей коммунальной и социальной инфраструктуры. Понятно, что основное внимание производителя будет сконцентрировано не на расширении бизнеса, повышению конкурентоспособности и улучшении качества выпускаемой продукции, а на минимизации возможных издержек и преодолении всевозможных бюрократических препятствий.

Безусловно, предложенный законопроект еще сыроват. И в этом отношении нужно определиться с идеологией изменений. Прежде всего — какова конечная идеология законопроекта, что должны получить “на выходе”, какую форму в конечном виде должен принять рынок земли. Если его цель — предоставление финансово-кредитных инструментов фермерским хозяйствам, создание механизмов правовой и судебной защиты частной собственности, привлечение инвестиций, то это одна форма рынка. Если же речь идет о продовольственной безопасности, создании монополии земли, сельхозпроизводства и сельхозфинансов, то это уже совершенно иная логика и совершенно иная рыночная инфраструктура. В любом случае размытость юридических формулировок текста законопроекта требует значительной доработки. Впрочем, как и более четкое правовое определение экономических, финансово-кредитных и производственных отношений между собственниками, арендаторами и государством.

Впереди еще много работы.

Василий ГОРБАЛЬ