Перегибы на местах. Кто доложит Начальнику?

При этом официальная позиция российских властей состоит в том, что мобилизованные “обеспечиваются всем необходимым”. Поэтому компенсировать траты на покупку “дополнительных элементов формы, экипировки, медикаментов” им не будут.

Другая большая категория новостей о мобилизации — как на войну в Украину отправляют тех, кого, по идее, вообще не должны были призывать в армию (например, вот и вот).

Пропагандисты реагируют на поток таких новостей эмоциональной критикой военкомов и Минобороны (примеры тут, тут и тут). Общий смысл этой реакции сводится к тому, что мобилизация — это в целом “хорошо и правильно”, но отдельные чиновники на разных уровнях плохо справляются со своими обязанностями, и из-за этого она идет не так, как должна. 

Спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко заявила: “Создается впечатление, что где-то допускают, что быстро отчитаться важнее, чем качественно выполнить важную государственную задачу”. И добавила: “Такие перегибы абсолютно недопустимы (курсив наш, — прим. „Сигнала“)”.

Главный редактор RT Маргарита Симоньян с первых дней мобилизации неустанно рассказывает в своем телеграм-канале о таких вот “перегибах” и о том, как “патриотическая общественность” (в первую очередь, конечно, сама Симоньян) их исправляет. Виноватыми у нее неизменно оказываются разные местные военные и гражданские чиновники. Судя по этому источнику, почти все, начиная с уровня губернаторов, молодцы, а вот среди тех, кто ниже, подозрительно много коррупционеров, саботажников и попросту некомпетентных людей.

Рамзан Кадыров и Евгений Пригожин также критикуют российских генералов, которые, по их мнению, плохо руководят “специальной военной операцией”. Не от них лично, но от их сторонников и единомышленников достается также министру обороны Сергею Шойгу и начальнику Генштаба Валерию Герасимову. 

Лишь редкие смельчаки позволяют себе распространить критику на верховного главнокомандующего — Владимира Путина. Получается классическая для России картина “царь хороший, бояре плохие”.

“ПЕРЕГИБЫ НА МЕСТАХ” — ЭТО ЖЕ ЧТО-ТО ИЗ СТАЛИНСКОЙ ЭПОХИ?

Да. Это выражение появилось в 1920-е годы как официальное объяснение массового недовольства коллективизацией, вызванных ею репрессий, голода и бунтов.

Есть распространенная версия, что это выражение придумал чуть ли не лично Сталин. В 1930 году в “Правде” вышла его статья “Головокружение от успехов”, в которой он раскритиковал неких неназванных партийцев за излишнюю ретивость при проведении коллективизации. Якобы они “искривляли генеральную линию” и принуждали крестьян объединяться в колхозы, хотя это должно было происходить исключительно добровольно.

На самом деле выражения “перегибы на местах” в этой статье нет. Но как минимум с 1928 года оборот “перегибы местной практики” (иногда с уточнениями: “административной”, “налоговой” или “практики хлебозаготовок”) стал часто появляться, например, в журнале “Экономическое обозрение” (печатный орган Совета труда и обороны — экономической комиссии при советском правительстве). 

Мы, конечно, не будем сейчас вдаваться в детали истории коллективизации. Но подчеркнем: когда Сталин обвинял местных руководителей в том, что они принуждают крестьян к коллективизации, не считаются ни с какими региональными особенностями, а также занимаются очковтирательством, — это было грандиозным лицемерием. 

Статья “Головокружение от успехов” вышла 2 марта 1930 года. Меньше чем за два месяца до этого вышло постановление ЦК ВКП (б), которое требовало “в основном закончить” коллективизацию во всей стране к весне 1932 года. Секретари райкомов, которые не могли этого обеспечить, могли быть уверены, что их как минимум уволят, а кое-кого, вполне вероятно, и посадят, а то и расстреляют. Советская власть в лице Сталина фактически принуждала их действовать силой, угрозами и шантажом — а потом их же за это и распекала со страниц “Правды”. А сразу после выхода “Головокружения от успехов” еще и приняла новое постановление ЦК, в котором грозила им “личной ответственностью” за “искривление линии партии”.

Уже в 1931 году завязалась знаменитая переписка Сталина с писателем Михаилом Шолоховым, который к этому времени уже издал два тома “Тихого Дона” и писал “Поднятую целину” — роман о коллективизации на Дону. Шолохов засыпал Сталина сообщениями о “перегибах” (это слово в его письмах встречается очень часто): как местные руководители силком тащат людей в колхозы, требуют от них столько хлеба, сколько физически невозможно собрать, чудовищно обращаются с раскулаченными, не знают и знать не хотят ничего о нуждах и чаяниях самих колхозников. 

И в этих письмах, и в “Поднятой целине” Шолохов неизменно подчеркивал, что Сталин за все эти “перегибы” ответственности не несет, а виноваты во всем исключительно нерадивые местные руководители. Стоит приехать какому-нибудь ответственному товарищу из центра (например, Николаю Ежову — будущему наркому внутренних дел эпохи Большого террора) — за пару дней можно разобраться, принять меры и все наладить.

КАК ИЗБЕЖАТЬ “ПЕРЕГИБОВ НА МЕСТАХ”?

Универсального ответа нет. Но можно попробовать наладить достойное правление.

Это звучит как оценка, но вообще-то “достойное правление” — это термин, перевод англоязычного good governance, которым мы пользуемся вслед за российским политологом Владимиром Гельманом.

Точнее было бы сказать, что очень многие ученые и организации пытаются сделать выражение “достойное правление” (или, если угодно, “хорошее управление”) строгим термином. Иными словами, вывести какую-то четкую формулу эффективного государственного управления. 

Например, для Международного валютного фонда и Всемирного банка достойное правление — один из критериев при принятии решения, какую страну и на каких условиях они готовы кредитовать. Логика понятная: им не хочется кредитовать государство, где половину выделенной суммы разворуют, а вторую половину потратят бог знает на что, потому что нет работающих механизмов, позволяющих определить, во что следует вкладываться в первую очередь.

С 1999 года Всемирный банк регулярно публикует свой индекс качества госуправления. Он включает шесть параметров:

право голоса и подотчетность (готовность власти учитывать мнение граждан и нести ответственность за свои ошибки);

политическая стабильность и отсутствие насилия;

эффективность (компетентность власти, ее способность проводить последовательный курс и разумно распоряжаться ресурсами общества);

качество регулирования (отсутствие излишних барьеров для деловой активности);

верховенство права (честные открытые правила, независимость суда, защита прав собственности и обеспечение соблюдения договоров);

контроль над коррупцией.

Есть еще несколько списков критериев качества госуправления (например, вот). Все они сводятся, в сущности, к одной и той же модели: достойным считается правление, которое обеспечивает участие граждан в принятии решений; основано на четких, для всех единых и всем понятных правилах; предусматривает возможность обсуждения и критики решений и ответственность исполнителей, в том числе политическую (сделал что-то не то — ушел в отставку или проиграл следующие выборы). 

Исследователи стремятся формализовать каждый из этих критериев, то есть свести его к какому-то численному показателю, по которому потом можно выстраивать рейтинги. 

Не предполагается, что достойное правление гарантирует, что система госуправления не будет допускать ошибок, в том числе тех самых “перегибов на местах”. Идея в том, что, если какой-то чиновник — неважно, “на местах” или “в центре” — допустит “перегиб”, система сама исторгнет его из себя: общественные организации заметят промах, СМИ сделают его публичным, виновника провалят на следующих выборах (если он избранный политик) или уволят (если он назначенец). А если начальник откажется его увольнять, ответственность перейдет на него — и так далее.

В итоге чиновники будут “ходить оглядываясь”, а система будет автоматически избавляться от некомпетентных и коррупционеров. 

Ключевое слово тут — “автоматически”. “На местах” не надо дожидаться визита “товарища Ежова” или писать напрямую главе государства. Центру не надо без конца рассылать повсюду директивы, потом уточнения и разъяснения директив, а потом ревизоров, чтобы они контролировали исполнение директив, уточнений и разъяснений. Система в основном саморегулируется. По крайней мере, так должно быть в теории.

Критики концепции достойного правления не устают подчеркивать, что математизация критериев качества госуправления на деле лишь маскирует их идеологизированность. Достойное правление — это просто-напросто либерально-демократическая модель государства, объявленная единственно правильной. 

Концепция достойного правления исходит из того, что демократия, права человека и подотчетность власти — это не просто моральные и идеологические категории, а объективно существующие и работающие институты, обеспечивающие экономическое процветание. Таков, в частности, центральный тезис знаменитой книги экономистов Дарона Аджемоглу и Джеймса Робинсона “Почему одни страны богатые, а другие бедные”. 

Демократия, верховенство права и экономическое процветание действительно, как правило, ходят рука об руку. Но это до сих пор скорее эмпирическое наблюдение: никакому теоретику так и не удалось исчерпывающе объяснить, почему это так. И из этого правила есть много исключений: скажем, Китай и Южная Корея добились внушительных экономических успехов без демократии. 

К ЧЕМУ ПРИВОДИТ БОРЬБА С “ПЕРЕГИБАМИ НА МЕСТАХ”?

Короткий ответ: к репрессиям.

Сталин свалил на руководителей нижнего звена ответственность за “перегибы” при индустриализации и коллективизации — и их стали сажать и расстреливать (примеры: раз, два). Меньше чем за 10 лет повсеместный поиск “вредителей” перерос в Большой террор. Примерно по такой же схеме разворачивалась “культурная революция” в Китае при Мао Цзэдуне в 1960—1970-е годы. 

Подобные кампании не приводят к повышению качества госуправления. Скорее наоборот: они укрепляют “ручное управление” — оно перестает быть чрезвычайной мерой и становится повседневностью. 

Вместе с тем многие специалисты подчеркивают (раз, два), что в некоторых обстоятельствах ручное управление может оказаться предпочтительным. Разумеется, при том ключевом условии, что в конечном итоге оно нацелено на переход если не к достойному правлению в либерально-демократическом изводе, то по меньшей мере к такой системе, которая работает без постоянного контроля и окриков “сверху”. 

Например, борьба с коррупцией, которая в рамках концепции достойного правления представляется необходимостью и безусловным благом, на деле может принести больше вреда, чем пользы. Во многих обществах сословные привилегии и клановые связи (с точки зрения либерально-демократической теории то и другое — коррупция как она есть) служат фундаментом политической стабильности. Представьте, например, что в Саудовской Аравии королю попробуют запретить назначать родственников министрами или в России перестанут раздавать господряды “особо приближенным бизнесменам”. Теоретически это следовало бы сделать, но на практике это приведет к масштабным конфликтам в элите и потере управляемости.

Если же цели перейти к достойному правлению нет, “ручное управление”, чистки и борьба с “перегибами на местах” — это не более чем инструмент удержания власти. 

Именно это, как полагает политолог Владимир Гельман, можно наблюдать в современной России. В стране установилось недостойное правление. Для него характерны “извлечение ренты и коррупция как принципы управления государством”, “низкое качество государственного регулирования”, “фундаментальное нарушение и/или из­вращение принципов верховенства права”. 

Гельман подчеркивает, что это все не дефекты, вызванные слабым развитием России. Напротив: Россия — страна высокоразвитая (урбанизированная, индустриализированная, образованная), и она достойна (неслучайный каламбур) совсем другого государства. А недостойное правление — это сознательно выбранный правящей группой способ удержания политической власти и экономического господства. 

Мало того, по мнению Гельмана, большинство россиян воспринимают недостойное правление как данность. У нынешней системы госуправления, основанной на кумовстве и коррупции, много открытых и скрытых противников и крайне мало искренних сторонников. Но травматичный опыт девяностых привел к тому, что граждане готовы терпеть даже недостойное правление: это хотя бы понятно и предсказуемо, в отличие от неопределенности будущего в период преобразований.

Поэтому, продолжает Гельман, возник порочный круг: недостойное правление непрерывно ухудшает положение дел в России, но пересмотр сложившегося порядка становится чем дальше, тем менее вероятным. 

Гельман, попросту говоря, не верит в “прекрасную Россию будущего”. Отдельные элементы недостойного правления при смене режима, может, и удастся починить — хотя бы благодаря частичной смене элиты и перераспределению власти. Но госуправление — это в первую очередь гигантский бюрократический аппарат, и чтобы заставить его перестроиться на достойное правление, придется прибегать к “ручному управлению”. “Перегибы на местах” неминуемы. И соблазн бороться с ними и даже сделать это основным содержанием политики будет очень велик. 

Россия угодила в институциональную ловушку: построила неэффективную, но очень устойчивую систему управления. В ней “перегибы на местах” неминуемы, потому что она не саморегулируется. И борьба с ними тоже неминуема, потому что верховная власть категорически не готова признавать собственных ошибок и постоянно ищет, на кого их свалить. Трудно ожидать, что с установлением достойного правления она справится лучше, чем с войной и мобилизацией.

НЕОЖИДАННОЕ ОТКРЫТИЕ, КОТОРОЕ МЫ СДЕЛАЛИ, ПОКА ПИСАЛИ ЭТО ПИСЬМО

Самый ранний пример использования выражения “перегибы на местах” в Национальном корпусе русского языка — роман Ильи Ильфа и Евгения Петрова “Золотой теленок”, изданный в 1931 году. Бендер, уже получивший от Корейко заветный миллион, говорит ему на прощание: “Сегодняшний день — это досадное недоразумение, перегибы на местах”. То есть почти с самого начала эта фраза употреблялась саркастически — пожалуй, даже чаще, чем всерьез.