Парадигма пограничья. Как правильно структурировать территории и управление страной после войны

Хотя война с Россией еще продолжается и неизвестно когда закончится, однако уже сейчас нужно готовить планы восстановления страны и определять перспективы ее дальнейшего развития. К большей части украинского социума пришло осознание, что Россия — извечный и пожизненный враг и окончательно перестанет им быть, только когда уменьшится до размеров Московского царства времен XVII века, до присоединения украинских земель. И ее демократизация в нынешних границах принципиально невозможна из-за гремучей смеси ресурсов, ордынского деспотизма и религиозной ортодоксальности.

Это определяет необходимость абсолютно новой парадигмы дальнейшего развития Украины, которая до сих пор базируется на ее пограничье. Расчет на транзитный потенциал страны, к сожалению, сегодня не оправдан. Остается высоким риск повторения агрессии со стороны северо-восточного соседа, когда он восстановит силы. Это диктует стратегию размещения инфраструктуры и бизнеса на территории Украины с учетом ее уязвимости, стоимости капиталовложений, мобильности, технологичности. Основной критерий, который нужно принимать во внимание во время пересмотра стратегического планирования развития страны, — определение рисков поражения и вероятных потерь народного хозяйства от разрушений инженерной, социальной и жилой, бизнес-инфраструктуры, снижение человеческого потенциала вследствие агрессии. 

Предложения об учете таких рисков в зонировании Украины уже появляются, в частности от главы профильного подкомитета народного депутата Виталия Безгина. Правда, его видение базируется на динамической оценке ситуации, предполагающей наличие временно оккупированных территорий, территорий, на которых ведутся боевые действия, опорных территорий, где обеспечивается непосредственная помощь действиям ВСУ, и территорий глубокого тыла. 

Даже в послевоенное время угроза агрессии, как отмечалось выше, будет оставаться еще длительный исторический период. Поэтому целесообразность деления территории Украины на зоны с высоким, средним и низким уровнями риска поражения актуальна для целей планирования развития территорий.

Конечно, из-за угрозы поражения российскими ракетами в Украине нет абсолютно безопасных территорий. Однако в случае полномасштабной агрессии западные регионы все же могут рассматриваться как малоуязвимые. Именно туда следует эвакуировать население и подвижные материальные ценности в случае агрессии. 

Тогда как территории, которые могут быть обстреляны вражеской дальнобойной артиллерией, к сожалению, являются потенциально прифронтовыми. Именно с этих территорий, исходя из опыта нынешней войны, и следует проводить эвакуацию населения, в том числе тотальную, учитывая особую жестокость оккупантов.

На центральных регионах со средним уровнем риска будет лежать миссия обеспечения снабжения амуницией и продовольствием для потребностей Вооруженных сил Украины в случае атаки. Эвакуация населения и бизнеса с этих территорий должна быть добровольной. Отнесение к соответствующим зонам также нужно ставить в зависимость от политической ориентации стран, которые могут оказаться сателлитами России, той же Беларуси или непризнанного Приднестровья. (Последнее заявление Путина в отношении Приднестровья — конкретный сигнал.) Исходя из этого, вопросы нейтрализации рисков со стороны Крыма выглядят даже более актуальными, чем со стороны Донбасса.

Стоит вопрос административной привязки указанных зон. Определять их по границам областей — не оправдано. Так, все, кто выехал из Киевской области, могут получить статус вынужденных переселенцев, хотя объективно военные действия велись только в северных частях области. Ориентирование на районы тоже не убедительно. Прежде всего потому, что отдельные районы созданы неудачно и, вероятно, не смогут выполнять задачи, которые будут возлагаться на органы публичной власти на этом уровне. Поэтому определение соответствующих зон должно содержать перечень именно громад, которые будут входить в каждую зону. 

Закон должен определять особенности осуществления экономической деятельности в каждой зоне. Конечно, решение о размещении бизнеса принимает сам предприниматель, однако у органов публичной власти должны быть определенные инструменты влияния на такие решения с целью минимизировать риски как для бизнеса, так и для населения. Привлекательным представляется механизм страхования бизнеса. Государство не должно брать на себя все риски форс-мажора войны в случае размещения бизнеса в зоне высокого риска. На территории, которая непосредственно прилегает к границе и может подвергнуться минометному обстрелу с территории врага, вообще следует запретить размещать производственные мощности с высокой капитализацией. 

И это уже вопрос не столько самого бизнеса, сколько безопасности людей, проживающих на этой территории. Целесообразно поощрять вхождение на территории с высоким уровнем риска мобильного бизнеса, например ІТ, или бизнеса с низкой капитализацией или низким уровнем добавленной стоимости. Что касается налоговых льгот, которые будут предоставляться бизнесу, размещенному на территории с высоким уровнем риска, то они не должны искажать механизмы рынка, поэтому преимущество нужно отдавать регулированию местных налогов и сборов. Но лучше применять инструменты регионального развития вроде программ государственного фонда регионального развития.

Ограничения в зависимости от зон риска нужно учитывать и во время восстановления народного хозяйства на освобожденных территориях. Дорожную сеть в первую очередь нужно восстановить в зоне среднего риска. Следует также тщательно рассматривать проекты восстановления производственной и социальной инфраструктур на территориях, которые и до войны выглядели депрессивными, а в дальнейшем будут находиться в зоне высокого риска. 

В зависимости от масштаба разрушений стоит пересмотреть градостроительные документы, в частности генеральные планы. Процедуры внесения изменений в градостроительную документацию должны быть упрощены и приведены к требованиям времени, и такие законодательные инициативы рассматриваются в парламенте. В зависимости от типа сооружений, за восстановление должны отвечать разные министерства, однако преимущество нужно отдать Минрегиону, руководитель которого должен занимать также должность вице-премьера. 

К важным вопросам относится инвентаризация ущерба, нанесенного войной. Учитывая высокие коррупционные риски, нужно определить не только порядок оценки убытка, но и условия и порядок верификации этих оценок. Что касается социальной сферы, то приоритет следует отдать громадам, которые более всего заинтересованы в ее восстановлении. Тогда как верификацию нужно поручить районным государственным администрациям, которые, учитывая их статус, более всего защищены от политических влияний. И, вообще, усиление наиболее низкого уровня исполнительной власти, каким являются районы, отвечает принципу деконцентрации исполнительной власти, что является составляющей реформы органов публичной власти на территории. 

Конечно, будут возникать вопросы распределения полномочий между ОГА и РГА, но здесь нужно руководствоваться принципом субсидиарности. И самое главное — ни в коем случае полномочия не могут дублироваться или делегироваться. То есть ОГА не может быть почтовым ящиком для передачи государственных задач в РГА. Все такие полномочия или задачи должны быть определены соответственно законом или правительством непосредственно для территориальных органов исполнительной власти как на областном, так и районном уровне. Областной уровень может иметь только контрольные и консультационные функции по выполнению таких полномочий районным. Эти принципы заложены в законопроекте о местных государственных администрациях № 4298, который ожидает принятия во втором чтении.

И, наконец, самый интересный вопрос — финансирование восстановления страны. Очевидно, что главным источником будут выступать ЕС и другие международные финансовые организации. А вот механизмы использования средств могут быть разные. Неприемлема позиция жесткого сопровождения проектов, как это заведено сегодня рядом доноров. Когда, например, консультационное сопровождение со стороны иностранных экспертов съедает львиную долю средств проекта, а все процедуры продолжаются невыносимо долго. 

С другой стороны, надежду, что доноры просто отдадут средства, закрыв глаза на восстановление обычного в Украине “схематоза”, тоже нужно категорически отбросить. И в этом, наверное, будет заключаться ключевое для Украинского государства послевоенное испытание. Рамка закладывается уже сейчас (указ президента о создании Национального совета по восстановлению Украины от последствий войны). Учитывая перспективы европейской интеграции, Украина уже сейчас должна усваивать методологии программного и проектного планирования, которые работают в Европейском Союзе. И это будет примером наилучшего выполнения домашней работы Украины, необходимой для вступления в ЕС. 

Юрий ГАНУЩАК, директор Института развития территорий, Автор и соавтор ряда законопроектов по вопросам реформирования местного самоуправления, бюджета и государственных закупок