Місцеві податки: як громадам залишитися при грошах під час і після війни

Підтримка громад є невід’ємною складовою майбутнього механізму підтримки відновлення України на 50 млрд євро протягом 2024—2027 років, запропонованого Європейською комісією. Тобто без зміцнення місцевого самоврядування та залучення його представників до проєктів відбудови Україна навряд чи може розраховувати на отримання зазначених коштів у повному обсязі.

Одним із неочікуваних ефектів війни стало істотне збільшення доходів місцевих бюджетів. У той час, як податкові надходження державного бюджету 2022 року скоротилися порівняно з 2021-м на 14,2%, податкові надходження місцевих бюджетів (усіх рівнів) зросли на 13,5%.

Зазначений приріст був забезпечений виключно за рахунок збільшення надходжень податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) на 28,3% унаслідок зростання грошового забезпечення військовослужбовців. Як наслідок, частка ПДФО у загальних доходах місцевих бюджетів підвищилася з 36,5% у 2021 році до 49% у 2022-му (у податкових надходженнях відповідно з 61,2 до 69,2%). Проте цей приріст надходжень був дуже нерівномірним.

Різке збільшення надходжень ПДФО відбулося у порівняно невеликій частині громад, де розташовані військові частини. Побічним ефектом такого збільшення стало витрачання коштів на некритичні цілі, а також демотивація органів місцевого самоврядування (ОМС) у питанні диверсифікації доходів бюджету. Натомість інші громади, навпаки, зіштовхнулися із скороченням надходжень ПДФО внаслідок мобілізації, міграції та зростання безробіття.

Нескладно спрогнозувати, що як тільки дозволить безпекова ситуація, обсяги “воєнного” ПДФО скоротяться через зменшення кількості військовослужбовців. І кожен із нас зацікавлений у тому, щоб такі умови настали якомога швидше. Крім того, частка ПДФО, яка зараховується до бюджетів територіальних громад, може бути невдовзі зменшена з поточних 64 до 60%, передбачених Бюджетним кодексом України.

А отже, вже сьогодні ОМС слід замислитися над питанням, за рахунок чого наповнюватимуться бюджети їхніх громад після війни. Йдеться передусім про необхідність поліпшити адміністрування місцевих податків і зборів (МПЗ), до яких належать: податок на майно, єдиний податок, збір за місця для паркування транспортних засобів і туристичний збір. Їхня сумарна частка у загальному обсязі податкових надходжень місцевих бюджетів 2022 року становила 21,4%, скоротившись порівняно з 2021-м на 4,5 відсоткового пункту.

Надходження єдиного податку 2022 року зросли в номінальному вираженні на 2%, до 47,2 млрд грн, а його частка в загальному обсязі МПЗ збільшилася з 51,5 до 56%, зокрема внаслідок переходу частини платників податків — юридичних осіб із загальної системи оподаткування на спрощену під час війни (скасовано з 1 серпня 2023 року). Загалом єдиний податок є стабільною і вагомою статтею доходів місцевих бюджетів. Водночас багато громад нарікають на те, що податок сплачується за місцем реєстрації ФОПів, а не за місцем ведення господарської діяльності, а це призводить до втрати надходжень до бюджету.

Найбільш проблемним з погляду адміністрування, але водночас найбільш перспективним і стійким до зміни кон’юнктури є податок на майно (ПнМ), який включає податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, транспортний податок і плату за землю (складається із земельного податку та орендної плати за землю). 2022 року надходження ПнМ скоротилися на 14,9%, до 36,8 млрд грн, а їхня питома вага у структурі МПЗ знизилася з 48,1 до 43,6%.

Основною причиною падіння надходжень ПнМ у 2022 році стали бойові дії та окупація частини території України. Але й до повномасштабної війни його обсяги були, м’яко кажучи, невеликими (див. рис.), особливо це стосується податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, та транспортного податку.

ZN.UA

Існує цілий комплекс проблем, які не дають можливості місцевим бюджетам відчути твердий ґрунт під ногами і зменшити залежність від загальнодержавних податків і трансфертів із державного бюджету. Частину з цих проблем можна розв’язати на місцевому рівні, але ще більше питань потребують вирішення на рівні держави.

Передусім слід звернути увагу на невідповідність, яка блокує вирішення багатьох проблем: у наповненні місцевого бюджету максимально зацікавлені ОМС, але процес адміністрування податків повністю належить до повноважень органів Державної податкової служби (ДПС). Враховуючи невідповідність організаційної структури ДПС адміністративно-територіальному устрою України, працівникам фінансових управлінь ОМС доводиться вирішувати робочі питання шляхом офіційного листування з обласним підрозділом ДПС. Очевидно, що такий формат співпраці далекий від оптимального. Самі органи ДПС, після перманентних реформ, не мають достатніх людських і фінансових ресурсів, а також мотивації для ефективного адміністрування ПнМ.

Ключовою перепоною для успішного адміністрування ПнМ є низький рівень наповнення реєстрів нерухомості. За підсумками опитування представників ОМС 13 громад у різних регіонах України можна зробити висновок, що реєстр речових прав на нерухоме майно наповнений лише на 30—50%, земельний кадастр — на 70—80%. ОМС не мають повноважень для стимулювання власників нерухомого майна вносити його до реєстру, а отже, розв’язання зазначеної проблеми може потребувати законодавчого зобов’язання громадян зареєструвати своє майно.

Окремий аспект цієї проблеми — база об’єктів оподаткування, якою користується ДПС. Щороку вона автоматично оновлюється за даними реєстру речових прав, після чого зникають усі корективи і доповнення, внесені працівниками ДПС протягом попереднього року. Натомість, щодо земельних ділянок база ДПС поповнюється лише в ручному режимі. Владнати всі ці технічні нюанси, за бажання, цілком реально.

Для збільшення надходжень транспортного податку достатньо навести лад із переліком автомобілів, які підлягають оподаткуванню. Оскільки чинний перелік виводить з-під оподаткування велику кількість авто, що мали б оподатковуватися з погляду вартості.

Важливою проблемою адміністрування ПнМ є недостатній рівень автономності ОМС у питанні встановлення пільг за податком на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки. Насамперед ідеться про встановлення Податковим кодексом України (ПКУ) “універсальної” пільги щодо зменшення бази оподаткування — житлової нерухомості на 60 кв. м для квартири і 120 кв. м для приватного будинку, незалежно від фінансового стану їхніх власників. Як наслідок, 9 із 10 об’єктів житлової нерухомості не потрапляє під оподаткування. Є вагомі причини вважати, що місцеві органи влади могли б значно ефективніше впоратись із завданням встановлювати пільги для тих категорій громадян, які дійсно потребують підтримки.

Усі вищенаведені проблеми потребують вирішення на загальнодержавному рівні. Проте деякі кроки для збільшення податкових надходжень ОМС могли б зробити вже зараз, у межах чинного законодавства.

Перш за все ОМС слід набратися рішучості і встановити ставки податку на нерухоме майно на адекватному рівні. На сьогодні ставка податку на житлову нерухомість для фізичних осіб у середньому по Україні (без Києва) становить 0,28% розміру мінімальної заробітної плати за квадратний метр, тоді як ПКУ передбачає діапазон до 1,5% (максимальну ставку встановлено лише в Києві).

Не менш важливо дотримуватися вимог законодавства щодо проведення нормативної грошової оцінки (НГО) землі не рідше за один раз на 5—7 років. Досвід деяких громад свідчить, що оновлення НГО землі може збільшити обсяги надходжень плати за землю в кілька разів. Тим часом, за даними Держгеокадастру, оновлення НГО землі на сьогодні потребують близько половини населених пунктів в Україні.

Драматична ситуація, в якій опинилась Україна, потребує максимальної мобілізації внутрішніх ресурсів на багато років наперед. Безумовним пріоритетом центральної влади має стати забезпечення обороноздатності країни, а про розвиток громад мають дбати передусім органи місцевої влади.

Однак, як було зазначено вище, у ОМС наразі немає достатньо повноважень для впливу на процес адміністрування МПЗ, тоді як ДПС за наявності інституційної спроможності, не має для цього достатньої мотивації. Зважаючи на це, оптимальним варіантом було б об’єднати їхні зусилля, запровадивши спільне (кооперативне) адміністрування МПЗ. Дискусійним залишається питання, які саме функції адміністрування передати ОМС, а які залишити за ДПС.

Публікація була підготовлена за підтримки Європейського Союзу і його держав-членів: Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії. Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю її автора та не може жодним чином сприйматися як такий, що відображає погляди Програми “U-LEAD з Європою”, уряду України, Європейського Союзу і його держав-членів: Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії. 

Михайло ДЖУС, завідувач відділу грошових ринків GROWFORD Institute