Дмитро Кисилевський: “Ми маємо чіплятись за кожну букву, за кожну кому в Угоді про Асоціацію з ЄС, щоб відстоювати свої інтереси”

У листопаді почались перемовини української делегації щодо перегляду Угоди про Асоціацію з Європейським Союзом (ЄС).

На тлі цього процесу посилюється роздратування ЄС протекціоністськими ініціативами з боку українського парламенту. Один з конфліктних документів — зміни в закон “Про публічні закупівлі” щодо вимоги до локалізації при участі іноземних компаній в державних тендерах.

Відповідний проєкт закону №3739 був зареєстрований в червні 2020 року і проголосований Радою в липні того ж року.

Документ вимагає локалізацію виробництва продукції з доданою вартістю для участі в публічних закупівлях. Поступово ця вимога має сягнути 40% локалізації.

В ЄС стверджують, що такі норми протирічать міжнародним угодам, підписаним Україною. І в першу чергу — Угоді про Асоціацію.

Один з найактивніших прихильників локалізації у Верховній Раді — Дмитро Кисилевський в інтерв'ю БЦ погоджується, що закон дійсно порушує Угоду. Але в її нормах є виключення, які Україна має використати для досягнення компромісу, щоб дати преференції локальним машинобудівним підприємствам.

Які параметри має законопроєкт про локалізацію №3739 після першого читання станом на зараз?

По-перше, ми уніфікували відсотки по всім категоріям, які були в законопроєкті. В початковій редакції одні категорії мали вимогу до локалізації до 50%, інші — до 40% і так далі. Тепер вони всі однакові.

У фінальній версії ми починаємо з 10% і будемо додавати по 5% кожного року — до 40%.

Також ми відійшли від того, щоб вказувати в законі коди українського класифікатора товарів зовнішньоекономічної діяльності (УКТ ЗЕД) і залишили лише назви товарів.

Якщо раніше вказувався код 8601 10 00 00 і назва “Залiзничнi локомотиви iз зовнiшнiм джерелом електроживлення”, то тепер вказується лише назва: “Локомотиви”.

Для чого це зроблено? Закупівельний словник великий. Тому один і той самий товар можна купувати під різними кодами.

А якщо в законі написана назва: “автобус” чи “локомотив”, то за яким би CPV-кодом (Common Procurement Vocabulary, Загальний закупівельний словник — БЦ) ти не купував би автобус, ти будеш змушений виконати вимоги по локалізації.

Коли ми з вами говорили про локалізацію в травні 2020 року, ви зазначали три можливі методики вимірювання ступеню локалізації. Яка з них обрана в поточній версії проєкту?

Обрали ту, яка використовується зараз для оцінки локалізації виробництва сільськогосподарської техніки.

З 2017 року в Україні діє державна програма підтримки аграріїв. Її суть в тому, що держава компенсує аграрію частину вартості сільгосптехніки в тому разі, якщо вона вироблена в Україні.

Ця програма мала непересічний ефект на галузь сільськогосподарського машинобудування. З'явилось під дві сотні нових компаній — українських виробників сільськогосподарського обладнання.

Одним з елементів цієї програми є процес визначення ступеню локалізації тієї чи іншої техніки. В Мінекономіки є методика. Є спеціальний колегіальний орган, який розглядає пакети документів, які надають виробники.

Цей орган працює з 2017 року. Не було жодного скандалу чи якоїсь проблеми. Тому ця методологія є робочою.

Деталі цієї методики буде визначати Кабмін підзаконними актами. Але в проєкті закону ми помістили формулу, яка має застосовуватись. Вона доволі проста.

Чи додані якісь позиції до переліку товарів, щодо яких буде застосовуватись вимога до локалізації?

Так. Ми додали до цього переліку товари з аерокосмічної галузі. Тепер у поточній версії товари з п'яти категорій:

• залізнична техніка,
• міський транспорт,
• спеціальна і комунальна техніка,
• енергетичне машинобудування,
• аерокосмічна сфера.

Також є декілька новацій які, на мою думку, принципово важливі. Кабмін за погодженням з Комітетом з питань економічної політики Верховної Ради отримує право зменшувати на 5% і збільшувати на 10% вимогу локалізації для певної категорії товарів на один рік.

Якщо Кабмін, наприклад, бачить, що виробники трамваїв ще не готові до 30% локалізації, а готові лише до 25%, він може знизити вимогу локалізації на один рік своїм рішенням.

Далі, для окремої закупівлі Кабмін отримає право зменшити вимогу локалізації до нуля. Це зроблено для якихось рідких випадків.

Наприклад, коли спілкувався з Оператором ГТС, вони казали, що в них є виробничі об’єкти, на яких в лінію стоять 5 американських газоперекачувальних агрегатів. Для збільшення потужності може знадобитись доставити такий самий шостий. І ніякий інший не підходить.

Але ми зробили цю процедуру достатньо складною. Для того, щоб уряд не зміг використовувати її постійно.

Крім того, ми даємо право Кабміну формувати додатковий перелік товарів для локалізації. Це зроблено на той випадок, якщо в Україні з'явиться уряд, який буде сам виступати за скорочення частки імпорту в публічних закупівлях. Ми даємо їм можливість реалізувати такі свої погляди.

Поки що ми бачимо, що Кабмін сам не готовий “штовхати” це питання. Він чекає, поки ми приймемо відповідний закон.

Проєкт закону 3739 був проголосований в першому читанні ще в липні 2020 року. Що з того часу з ним відбувалось?

Після першого читання були подані поправки, комітет їх розглянув і схвалив редакцію до другого читання. Це було ще наприкінці 2020 року. З того часу ніяких формальних етапів розгляду цього законопроєкту не було. На жаль.

Він багато разів з'являвся в непрохідній частині порядку денного. Але до розгляду справа не доходила.

Чому? Не було політичної волі у Верховній Раді, чи не було сигналів від уряду про позитивне сприйняття цього документу західними партнерами?

Було зрозуміло, що наші європейські партнери роблять все можливе для того, щоб цей закон не розглядався.

Колеги з Європейської правди в своєму тексті зазначають, що цей проєкт закону може зашкодити відносинам України з ЄС. Навіть якщо залишити за скобками саму суть ініціативи, завдяки цьому закону ми можемо втратити експортні ринки ЄС. Якщо дивитись на цю історію раціонально, то експорт в ЄС нам більш потрібний, ніж локалізація.

Давайте будемо свідомі того, що якщо комусь здається, що в України є вільна торгівля з Європейським Союзом, то її не існує ніякої. Існує тільки назва.

У нас є мізерні квоти на поставку товарів до ЄС. Існує проблема надання Польщею дозволів на в'їзд для українських автоперевізників.

І Польща постійно зменшує обсяг цих дозволів, хоча Угода про Асоціацію з ЄС прямо передбачає, що цього не можна робити.

Є мита з боку країн ЄС, які з'явились після підписання Угоди про Асоціацію під різними приводами. Українські товари фактично не мають доступу до публічних закупівель в країнах Євросоюзу.

Чи є вимоги до локалізації при публічних закупівлях в ЄС?

Так, в ЄС діє директива, яка передбачає вимогу місцевої складової. Більше того, в Євросоюзі існують рекомендації для державних замовників, як не допускати імпортерів до публічних закупівель. І вони цим непогано користуються.

Наприклад, в чеському місті Їглава проводився тендер на закупівлю тролейбусів. Прямо в тендерній документації до цих закупівель було вказана чеська компанія, з якою переможець мав утворити спільне підприємство, щоб постачати продукцію в це місто.

То ЄС захищає виробників зі всього Союзу, чи кожна країна в блоці намагається запровадити власну локалізацію?

В ЄС є безліч різноманітних випадків. На одних тендерах є вимоги, щоб продукція була походженням з ЄС, або принаймні мала часткове виробництво в ЄС.

Для прикладу, французький Alstom, канадська Bombardier і швейцарський Stadler локалізували в Польщі своє виробництво, щоб постачати продукцію польській залізниці.

Це свідома політика, яка підтверджується цифрами. Проникнення імпорту в публічні закупівлі в ЄС біля 8%. В США ще менше — біля 5%. Це не результат випадковостей. Це результат цілеспрямованої політики.

Повернемось до раціонального підходу щодо економічних відносин з ЄС…

Якщо ЄС погрожує нам тим, що погіршить умови торгівлі, то вони в нас і зараз не мають нічого спільного з вільною торгівлею.

У нас немає ніякого “торгового безвізу”. У нас є досить зарегульована торгівля з купою обмежень для українського експорту в ЄС. А з нашого боку ніяких обмежень немає.

Давайте так: ми хочемо інтегруватись до ЄС. Але для цього ми маємо здійснити низку реформ і досягти відповідних показників: щодо боротьби з корупцією, в економіці, щодо захисту інвестицій і т.д. Поки ми не провели відповідних реформ. Але якщо ми хочемо і далі рухатись на шляху до європейської інтеграції, вимушені виконувати те, чого вимагає ЄС.

Якщо мислити в цій парадигмі, то з Україною поки що ніхто не веде розмови про членство в ЄС. Від нас вимагають “рішучих реформ”. Але немає конкретних маяків, після яких буде запроваджена вільна торгівля, як це було з фізичним безвізом для громадян.

Тобто, ніхто не каже: зробіть те-то і те-то і тоді буде вільна торгівля. Кажуть: ви робіть, і якщо що, то ми вас запросимо.

Ми живемо в парадигмі, коли все що кажуть європейці — нам потрібно виконувати за замовчуванням. Без обговорення.

Але є і інша парадигма. От у нас підписана Угода про Асоціацію з ЄС. Хороша вона чи погана — це інше питання. Ми будемо намагатись її виконувати. Але в рамках цієї угоди ми маємо шукати будь-яку можливість, щоб відстоювати свої економічні інтереси.

Так от я прихильник другого підходу. В угодах є виключення, є можливості шукати якісь інші трактовки, є можливості для додаткових перемовин.

Є купа різних форматів, в яких можна відстоювати свої економічні інтереси, не порушуючи укладені домовленості. І власне саме так всі країни трактують подібні угоди.

Наприклад, в 2018 році президент США Дональд Трамп увів мито щодо імпорту сталі в США з міркувань національної безпеки. Мабуть всі ми розуміємо, що прямого зв'язку між імпортом сталі і національною безпекою в США не існує.

Прямого зв'язку немає. Але вони знайшли не дуже прямий зв'язок. Сказали: ось у нас є таке право — ввести такі обмеження з міркувань безпеки, і ми їх вводимо.

В Україні обставин стимулювати свою економіку з міркувань безпеки набагато більше: у нас йде війна, анексовані території, перманентна економічна криза.

В чому конкретно закон про локалізацію порушує Угоду про Асоціацію з ЄС?

Цікаво, що наші партнери пройшли певну еволюцію у своїй риториці. Спочатку вони казали, що це не можна робити, бо це порушує Угоду.

Ми прочитали Угоду про Асоціацію і показали їм дві конкретні статті що стосуються публічних закупівель: 148 і 149. В них вказано: що заборона обмеження імпорту діє в лімітах, які вказані в додатках (ст. 149, п. 3 Угоди — БЦ).

Що це означає? Це означає, що у нас є право обмежувати доступ до публічних закупівель до рівня певних лімітів. Все що вище лімітів — то заборонено.

Суть відповіді з боку європейських партнерів була така: ну ми чекали, поки ви самі прочитаєте… Дуже дивно, що в Україні є багато людей, які не читали ані тексту законопроєкту, ані тексту Угоди про Асоціацію з ЄС і стверджують, що закон чомусь протирічить.

Ми будемо виконувати Угоду про Асоціацію. Це одна з опцій політичного компромісу. Він не дуже мені подобається, як політику. Але якщо обирати між тим, що закон і далі буде блокуватись і між його прийняттям у вигляді компромісу, то краще піти на цей компроміс.

Поясніть детальніше щодо лімітів. Що це означає?

Це означає наступне: в публічних закупівлях обсягом до 200 тис. євро робіть що хочете. Все, що вище 200 тис. євро — ви маєте дотримуватись положень Угоди про Асоціацію.

Тобто, якщо ми хочемо закупити партію локомотивів за 100 млн євро, то маємо ставитись до європейської компанії, як до внутрішнього виробника.

Також була озвучена ідея прибрати вимоги до локалізації для виробників із ЄС і США. Поясніть, за яким принципом обговорюється таке виключення?

Ідеться про виключення для країн, що підписали угоду про вільний доступ до публічних закупівель. Так звана Угода GPA.

БЦ: GPA (Agreement on Government Procurement) — багатостороння Угода в рамках Світової Організації Торгівлі (СОТ), яка регулює закупівлю товарів, робіт та послуг державними органами сторін Угоди на основі принципів відкритості, прозорості та недискримінації. Україна приєдналась до неї в травні 2016 року.

Підписання цієї угоди — це ще одна надзвичайно погана справа, яку ми, як країна, зробили декілька років тому. Але вона вже зроблена і треба думати, що з цим робити.

Україна приєдналась до GPA в 2016 році. І підписала її дуже безглуздо. Тому що всі країни, які підписували GPA, вони робили це з довгим переліком всіляких виключень, застережень і таке інше.

Доречі, країни ЄС підписали Угоду GPA так, щоб відкривати свої публічні закупівлі для імпорту дуже-дуже повільно.

Україна підписала її, як стрибнула в ополонку — без будь-яких застережень. Але при цьому ми не забезпечили для себе право вимагати аналогічного доступу до публічних закупівель інших країн-підписантів GPA.

Тому зараз мова йде про те, щоб прибрати вимогу до локалізації для країн-підписантів Угоди GPA. До них відносяться і країни ЄС та США.

У разі реалізації цього сценарію компромісу, це означатиме, що серед великих імпортерів машинобудування вимоги локалізації стосуватимуться країн СНД, Туреччини, Китаю, а також інших, які не є підписантами угоди GPA.

Скільки в структурі державних закупівель займають товари з країн, які не є підписантами GPA?

Попередній аналіз показав, що по тим категоріям, які прописані в проєкті закону про локалізацію, обсяг закупівель у країн-підписантів GPA займає близько 20%.

У нас мер Києва — фанат білоруських автобусів МАЗ, Харків нещодавно закупив турецькі автобуси Karsan.

Країни, які не приєднались до GPA, продають нам близько 80% імпорту в публічних закупівлях в зазначених категоріях. Будемо радитись з виробниками, наскільки прийнятне впровадження вимог до локалізації з таким компромісом.

То на якому з компромісів зупинились?

Зараз іде обговорення того, чи доцільний компроміс по законопроєкту про локалізацію взагалі. І одночасно ми розглядаємо можливості — чи буде прийнятним той, чи інший варіант компромісу. Щоб цей компроміс дозволив зберегти саму ідею законопроєкту і дозволив використовувати вимогу локалізації до якомога ширшої частки публічних закупівель.

Якщо особисто мені довелося б обирати між ситуацією, коли я буду автором гарної ідеї, яка не буде прийнята і піти на компроміс, який виключить з вимог до локалізації 20% постачальників, то я обрав би компроміс.

Але я не одноосібно приймаю це рішення. Є інші народні депутати, є бізнес-асоціації, є уряд, є широке коло зацікавлених осіб.

На мою думку, наша логіка має бути така: ми розуміємо, що товари з ЄС — це не найдешевші товари в світі. Тому, коли ми кажемо про цінову конкуренцію між українськими та європейськими виробниками, то наші мають можливість її виграти. На відміну від цінової конкуренції з китайськими або турецькими виробниками.

Хто з української сторони веде перемовини з ЄС щодо можливості застосування вимог до локалізації та зміни Угоди про Асоціацію?

Це Офіс віце-прем'єра по євроінтеграції (Ольги Стефанішиної — БЦ) та Мінекономіки (заступник міністра економіки, торговий представник України Тарас Качка — БЦ).

Яку позицію займає українська команда? Відстоювати інтереси українських виробників в ЄС? Чи пріоритет — переконати Раду відмовитись від локалізації?

Розумні люди рано чи пізно дослухаються до раціональних аргументів, особливо коли мова йде про національні економічні інтереси. Спочатку з офісом віце-прем'єрки по євроінтеграції у нас були дуже жорсткі дискусії.

Наприклад, від неї була така заява, що реєстрація законопроєкту по локалізації “на рік відкинула Україну в перемовинах про доступ до європейських публічних закупівель”.

Ця заява прозвучала в 2020 році. Це дуже цікаво з огляду на те, що Україна в 2016 році приєдналась до угоди GPA і з того часу мала б вже отримати цей доступ. Скоріш за все, це була емоційна заява.

Але за цей рік у спілкуванні і з Віце-прем'єркою і з Мінекономіки ми змогли знайти в Угоді про Асоціацію ті пункти, які ми можемо використати для посилення нашої переговорної позиції.

Ми, як країна, маємо відійти від романтизму у відносинах з Євросоюзом і перейти до прагматизму. Як в судовому процесі є принцип змагальності, так і в наших перемовинах ми маємо чіплятись за кожну букву, за кожну кому, щоб відстоювати власні інтереси.

Наприклад, якщо ЄС покликав Україну в арбітраж щодо мораторію на вивіз лісу-кругляку, то Україна може покликати Польщу в арбітраж щодо скорочення дозволів для автоперевізників.

Ще одну парадигму ми маємо змінити у свідомості чиновників. Багато з них вважають, що якщо ти купив імпортний товар — то ти герой. А якщо закупив товар в українського виробника — то ти корупціонер. Цей погляд має змінитись.

Для цього має змінитися модель ведення бізнесу в Україні. Не можна заперечувати, що багато активів у промисловості були приватизовані без конкуренції і частково опинились в руках олігархів. Ті ж мають регуляторний вплив на державу, щоб відстоювати свої інтереси замість інтересів держави.

Давайте так: європейські компанії також не завжди належать святим людям.

Ваша логіка зрозуміла. Але рано чи пізно, ми прийдемо до питання: де працюють українські громадяни? Якщо мер українського міста купив трамваї в Польщі, це означатиме, що українські громадяни будуть працювати на польському заводі.

А якщо українське місто закупить українські трамваї, це означатиме що українці отримають робочі місця або у Львові, або у Дніпрі, або в іншому українському місті.

Так, окремо має бути боротьба з монополіями і деолігархізація. Але українські громадяни все одно мають десь працювати. Ми все одно до цього прийдемо. Але краще рано, ніж пізно.

Тим більше, ми цим законом не “витискаємо” європейських виробників. Навпаки. Ми зацікавлені, щоб будь-яка іноземна компанія розгорнула в Україні своє виробництво.

Вони розгортають виробництва в Білорусі, в Росії, в Казахстані. Навряд чи можлива дискусія про те, що верховенство права або інвестиційний клімат в тих країнах чимось відрізняється від українського. Ні, це ті самі пострадянські країни. У нас теж є ринок збуту для внутрішнього виробництва, ми ближче до ЄС.

Чому Україна хоче переглянути Угоду про Асоціацією з ЄС?

Економічна частина Угоди містить положення про те, що через п'ять років після набуття чинності Угоди, у сторін виникає право її переглянути. П'ять років пройшло у 2021 році. У сторін з'явилось право перегляду. Ми — сторона, ми маємо право переглядати Угоду.

Ми маємо сформувати пункти щодо того, що нам не подобається і йти з ними до наших партнерів. Це наш святий обов'язок.

В Комітеті з економполітики Ради були спеціальні слухання з цього приводу. Ми підготували рекомендації. Вони опубліковані на сайті комітету.

Можете коротко перелічити основні напрямки рекомендацій?

Ми підійшли до цього питання широко. Нам потрібно переглянути всю нашу торгівельну адженду з ЄС.

Перший блок стосується власне норм Угоди про Асоціацію. Це квоти і торгові обмеження.

Є питання субсидування країнами ЄС своїх компаній, коли вони приходять на український ринок. Говорячи юридичною мовою, це викривлення конкуренції. Вони дають своїм виробникам гроші, щоб тим легше було заходити на український ринок.

Тоді або залиште за нами право встановлювати мита проти цього, або давайте цю історію якось вирівнювати.

Другий блок — це ширша торгівельна проблематика, яка виходить за межі Угоди про Асоціацію. В першу чергу, це європейський зелений курс. Ми розуміємо, що це буде мито на підставі екологічних показників. І нам треба думати, як співпрацювати з ЄС в цьому розрізі.

Виникає питання: навіщо нам економічна частина Угоди про Асоціацію, якщо вона не дає нам ніяких особливих переваг по відношенню до третіх країн, які не підписали такої Угоди?

І третій блок — це внутрішня економічна політика України, яка викликає якесь подразнення в ЄС. Наприклад — та сама локалізація. Або інші інструменти стимулювання — Експортно Кредитне Агентство (ЕКА), приміром.

Ось такі три блоки рекомендацій спрямовані уряду. Будемо спостерігати. Ми знаємо, що делегація вже сформована і ці переговори знаходяться на якійсь початковій стадії.

Сергій ГОЛОВНЬОВ