Чому державна допомога бізнесу на межі колапсу

Розпочиналось все дуже райдужно — у серпні минулого року довгоочікуваний Закон України “Про державну допомогу суб’єктам господарювання” вступив у дію (прийнятий ще 2014 року з відстрочкою на три роки), відтоді нарешті в нашій країні мали би почати діяти європейські норми права. 

Нарешті, адже історія тривала понад 14 років, було декілька спроб змінити стару пострадянську систему державної допомоги, яка торкається практично всіх сфер економіки але не має чітких та прозорих критеріїв.

Нове законодавство вступило в силу рік тому, і лише зараз виявилось, що виконати його неможливо, навіть більше того, Антимонопольний комітет України, як відповідальний орган у сфері держдопомоги, лише зараз побачив, що новий Закон не відповідає Угоді про асоціацію з Євросоюзом.

Отже, за рік дії нового законодавства ніяких важливих проєвропейських змін не відбулося, натомість маємо імітацію прогресу: АМКУ зосередився на дотриманні нових правил окремими надавачами держдопомоги — місцевому самоврядуванні.

І чомусь не помічає і не реагує на угоди та преференції у сфері енергетики та інші, там, де йдеться про мільярди гривень. Можливо, комітет не хоче “сваритись” з міністерствами та іншими центральними органами влади?

Але тим самим, не вказуючи їм на порушення нового законодавства, АМКУ змусить європейську бюрократію відреагувати на цю проблему. Згадаємо хоча б різкі заяви Єврокомісії з приводу експорту лісу чи металобрухту.

У ситуації з держдопомогою, виданою в обхід нового законодавства, буде ще гірше: кожну витрачену таким чином гривню змусять повернути до бюджету, якщо Єврокомісія вирішить, що допомога була надана з порушенням правил і завдала шкоди конкуренції.

З іншого боку, недолугість в імплементації європейських норм означатиме також скорочення або недоотримання Україною макрофінансової допомоги. З впровадженням нового законодавства в Україні мали би відбутися абсолютно позитивні зрушення.

Почали би діяти європейські норми стосовно використання бюджетних коштів, податкових пільг, кредитів, гарантій та інших форм допомоги компаніям всіх форм власності, як на центральному, так і на місцевому рівнях.

Основний меседж європейського права полягає у тому, що будь-яка підтримка держави повинна бути обґрунтованою.

Вона не може порушувати принципи конкуренції, іншими словами — заборонено за рахунок держави впливати на ринкові відносини, створювати необґрунтовані переваги для окремих підприємців, нерівні умови тощо.

А будь-які преференції, субсидії чи пільги сприймаються в ЄС як підтримка держави, і усі ці дії вимагають пояснень та прозорих рішень на основі чітких критеріїв.

Європейські стандарти передбачають відповіді на запитання: чи дійсно те чи інше підприємство не може обійтися без такої допомоги і чи вона дозволить розпочати діяльність (залучити інвестиції, створити робочі місця тощо), що було би інакше неможливою.

Закони про державну підтримку приймали в усіх країнах-кандидатах на членство в ЄС, що сприяло підвищенню конкурентності економіки, створенню прозорих та ефективних інструментів залучення інвестицій, належному використанню бюджетних коштів.

Сотні промислових та спеціальних економічних зон, технопарків створені і продовжують розвиватися в країнах Центральної та Східної Європи саме завдяки належному впровадженню правил ЄС у сфері державної допомоги.

Натомість в Україні склалась унікальна ситуація, яка більше нагадує імітацію, ніж імплементацію норм ЄС у сфері держдопомоги і замість позитивних змін ми ризикуємо отримати проблеми у відносинах з Євросоюзом.

Механізм захисту конкуренції, передбачений вітчизняним Законом, полягає в тому, що надавачі допомоги (міністерства та інші органи влади, а також органи місцевого самоврядування) повинні повідомляти Антимонопольному комітету України про схеми та окремі заходи допомоги, а АМКУ виносить рішення про її допустимість чи недопустимість для конкуренції.

Минув рік з початку дії нового законодавства, а на сайті АМКУ в реєстрі держдопомоги, бачимо лише кілька десятків повідомлень про держдопомогу, які стосуються здебільшого діяльності органів місцевого самоврядування у сферах благоустрою, соціальної та гуманітарної сфер.

Це має досить віддалене відношення до торгівлі між Україною та Європейським Союзом.

Натомість чомусь до цього реєстру не внесені наявні схеми в енергетиці (наприклад, фінансування теплоелектростанцій за рахунок кредитів Ощадбанку через Енергоринок), вугільній галузі тощо (деякі з них прямо відображені у державному бюджеті України).

Адже Україна взяла на себе обов’язки реформувати енергетичний сектор ще у 2011 році. І всі розуміють, що таким чином маємо колізії не лише в одному секторі.

Можемо взяти будь-яку галузь, проаналізувати систему пільг, субсидій і питання про те, чому ті чи інші надавачі допомоги порушують нове законодавство, не повідомляють АМКУ, постане саме собою. Хто мусить контролювати цей процес?

Якщо говорити про суми бюджетних коштів, які потенційно охоплені сферою дії цього закону, то для державного бюджету, судячи зі звіту за 2017 рік, це як мінімум 50 млрд грн.

Для місцевих — вдвічі більше, в тому числі поточні субсидії підприємствам, установам, організаціям — 30 млрд, та капітальні видатки на суму 74 млрд грн.

Не рахуючи податкових пільг та державних гарантій, пільгових кредитів, які також підпадають під критерії держдопомоги. Отже, мільярди гривень держава продовжує виділяти, не виконуючи нові законодавчі положення? А якщо це не так, то де наявна інформація?

Насправді, це не теоретичні запитання: європейська бюрократія дуже прискіпливо підходить до виконання норм щодо державної підтримки, є безліч прикладів судових рішень щодо країн ЄС, які так чи інакше порушили законодавство про конкуренцію та допустимість держдопомоги.

Закон України “Про державну допомогу суб’єктам господарювання”, прийнятий чотири роки тому, передбачає настільки складний механізм встановлення її наявності та оцінки допустимості, що його практично немає шансів виконати.

Як саме надавачі допомоги мають оцінювати, чи вплинуть їхнє рішення на торгівлю з ЄС?

Більше того, самі фахівці АМКУ нещодавно з’ясували, що Закон не відповідає Угоді про асоціацію і потребує змін, оскільки у переліку критеріїв наявності державної допомоги відсутній, як не дивно, саме критерій впливу на торгівлю між Україною та ЄС.

Експерти, в тому числі і автор цієї статті, попереджали про цей недолік ще на етапі підготовку закону, тобто п’ять років тому. Саме через цю ваду, органи місцевого самоврядування у 2017-2018 роках опинилися під тягарем додаткових повідомлень і погоджень з АМКУ.

А деякі навіть виступили з ініціативою виключити місцеві громади з числа суб’єктів, на які поширюється дія закону. Дивно, що трьох років підготовки до вступу у дію нового законодавства (2014-2017) не вистачило для внесення коректив.

Але найбільше цікавить, як за умови невідповідності закону Угоді про асоціацію, чиновники розпочали збирати повідомлення та розгляд справ про державну допомогу?

На сьогодні до парламенту внесено понад три десятки законопроектів про надання підтримки окремим підприємствам чи галузям, відновлення режиму спеціальних економічних зон та ін. З-поміж них є відверто популістські або лобістські, проте є і важливі для економіки.

Але й ці останні зараз перебувають у зоні ризику, поглиблюючи правову невизначеність відносно правил надання державної допомоги.

Застосовуючи протекціонізм у питаннях експорту металобрухту та лісу, а також готуючи законопроект щодо підтримки у вигляді преференційних публічних закупівель, офіційний Київ вже встиг створити низку дискусійних питань у відносинах з Брюсселем.

Дуже не хотілося б, щоб в подальшому заручниками подібних юридичних експериментів, як у сфері державної допомоги, стали українські експортери та інші компанії, які шукають стратегічні інвестиції та створюють робочі місця в Україні.

Втім, цей експеримент продовжується і в зоні ризику залишаються практично усі надавачі і отримувачі державної допомоги — адже без чітких критеріїв майже кожне рішення можна оскаржити.

Денис ЧЕРНІКОВ, координатор Парламентської експертної групи з євроінтеграції

Матеріал підготовлений за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду “Відродження” в рамках проекту “Громадська синергія”