Украинская граница привлекает внимание людей, когда происходят чрезвычайные события и яркие случаи, как, например, разнообразные прорывы, протесты, блокирование, вражеские действия России и мероприятия, направленные на защиту от них, на Востоке.
В другое время граница — это преимущественно предмет внимания профессионалов, которые ее охраняют, профессионалов, которые на ней зарабатывают законным или незаконным способом, и, конечно, путешественников, которые ее пересекают.
Однако эту незаметную повседневную пограничную рутину определяют мощные экономические, политические и мировоззренческие драйверы. Границы, их надлежащее функционирование и контроль над ними — одна из основ идентичности и состоятельности государства. От политики управления границами и ее внедрения зависят: безопасность граждан страны и иностранцев на ее территории, реализация их базового права на свободное передвижение и экономическая составляющая передвижения товаров и услуг.
Интегрированное управление границами
Политика относительно границы в Украине уже давно ориентируется на европейский стандарт интегрированного управления границами (ИУГ). Концепт, созданный в начале 2000-х в ЕС, пытался ответить на вызовы глобализации и повышения интенсивности трансграничного движения усилением координации между разными службами как внутри одной страны, так и с иностранными коллегами из других стран, а также формированием многоуровневой системы контроля, которая бы работала не только в точке пересечения границы, но и до, и после пересечения, включительно с работой с другими странами на их территории и контролем пребывания иностранцев внутри страны.
Говоря более сжато, интегрированное управление границами призвано, с одной стороны, максимально упростить движение людей и товаров, а с другой — сделать его безопасным как для самих участников, так и для страны.
Украина обязалась ввести политику ИУГ в рамках Плана действий по визовой либерализации, и уже в 2010 г. была одобрена первая Концепция интегрированного управления границами, которая еще тогда зафиксировала ориентирование на европейские стандарты.
Необходимость внедрения Украиной ИУГ зафиксирована также и в Соглашении об ассоциации с ЕС (раздел ІІІ “Юстиция, свобода и безопасность”).
Человеческое измерение границы
Основная часть новаций и подходов ИУГ как, например, международное сотрудничество, новая система анализа рисков или отладка обмена данными, известна и интересна сравнительно узкому кругу профессионалов и экспертов. Подавляющее большинство людей прямо сталкиваются с границей только как путешественники-пользователи, имея дело уже с результатами внедрения таких изменений.
Поскольку упрощение легального пересечения границы является одной из фундаментальных целей политики ИУГ, которую вот уже восемь лет внедряет Украина, само изучение человеческого измерения — опыта пересечения границы путешественниками — может дать материал, которого не хватает анализу политики на бумаге. Поэтому общественная организация “Европа без барьеров”, при поддержке фонда “Відродження”, провела в 2018 г. полевое исследование, чтобы узнать, как работает украинская граница после введения новейших политик, и ощутили ли граждане Украины и иностранцы положительные изменения на себе.
Статистика
По данным Государственной пограничной службы Украины, в 2017 г. зафиксировано 83,26 млн пересечений границы, из них наибольшая доля — 45,5%, или 37,9 млн, — через наземную границу со странами ЕС. Еще 13,26 млн пересечений зафиксированы через воздушную границу (со всеми странами), 12,2 млн — через границу с Молдовой, 11,8 млн — с РФ. При этом, хотя объем перевозок пассажиров в ЕС по железной дороге стремительно возрастает (более чем вдвое в первом полугодии 2018 г.), их доля в общем количестве наземных пересечений границы остается очень незначительной и составляла в 2017 г. около 1%.
Хотя в целом в Украине функционируют 52 международных автомобильных и пешеходных пункта пропуска, на границе со странами ЕС — Польшей, Венгрией, Словакией и Румынией — их лишь 19. Из них 18 исследователи и взяли для работы. На этих пунктах пропуска, через которые совершается свыше 40% всех пересечений границы Украины, а также на двух пунктах на границе с Беларусью провели 2243 интервью, в том числе 1386 — с украинскими гражданами и 857 — с иностранцами.
Портрет
пользователя границы
Согласно данным ГНСУ, среди лиц, пересекавших границу между Украиной и Польшей, Венгрией и Словакией в 2017 г., граждане Украины составляли большинство, тогда как на границе с Румынией иностранцев было почти столько же, сколько и граждан Украины. Тем временем на границе с Беларусью иностранцы пересекали границу в двух исследуемых пунктах пропуска вдвое чаще, чем украинские граждане.
Путешественников, которые пересекают границу, можно поделить на группы в зависимости от цели их поездки: для западной границы — это пограничные торговцы (часто участники малого пограничного движения), лица, пересекающие границу с нерастаможенным авто, покупатели товаров, трудовые мигранты, лица, посещающие родственников, туристы, предприниматели и студенты. Наибольшей является доля лиц, которые едут в ЕС для покупки товаров, трудоустройства или посещения родственников, также большая доля тех, кто регулярно, каждые пять дней, пересекает границу, чтобы не растаможивать автомобиль, но назвать точное количество таких людей невозможно, поскольку не все респонденты были готовы откровенно назвать эту цель поездки за границу.
Иностранцы, как и украинцы, чаще всего ездили через границу для закупок, но заметно чаще посещали родственников и путешествовали как туристы и реже ехали с целью трудоустройства.
В целом можно говорить о немалой доле в движении жителей пограничных регионов. Нет точных данных относительно количества, например, пересечения границ водителями нерастаможенных авто (”пересечниками”), однако на уровне качественной оценки многие респонденты указывали на таких водителей как на фактор, который создает очереди и мешает нормальному функционированию пунктов пропуска. Поэтому одной из распространенных рекомендаций от участников опроса было выделить отдельные полосы для владельцев нерастаможенных авто и участников малого пограничного движения. Украинская пограничная служба в 2018 г. даже ввела такое деление на нескольких пунктах пропуска, и, по отзывам водителей автомобилей с украинской регистрацией, им действительно стало немного проще путешествовать.
Очереди
Главной проблемой для всех без исключения респондентов были многочасовые и часто неупорядоченные должным образом очереди перед прохождением пограничного контроля.
С наиболее продолжительным пересечением границы столкнулись украинские респонденты, которые ехали автомобилем в Польшу, где средняя продолжительность въезда составляла от четырех-пяти часов на пунктах “Краковец”, “Шегини”, “Рава-Русская” до двух часов на пунктах “Смильница”, “Грушев” и “Ягодин”. Немного меньше времени тратили путешественники на пунктах пропуска со Словакией (три—три с половиной часа), Венгрией (один—два часа), Румынией (полчаса—час), а самое продолжительное время ожидания составляло более суток.
При этом, в целом, значительно быстрее пересечение происходило на пешеходных пунктах пропуска, независимо от страны, и на пунктах пропуска с Польшей, где действует совместный пограничный контроль (когда пограничные и таможенные органы обеих стран размещаются в одном здании и осуществляют проверку практически одновременно или последовательно, но в одном помещении).
Также в основном (хотя и не везде) иностранцы часто пересекали границу быстрее, чем граждане Украины, что можно объяснить несколькими факторами: через самые загруженные пункты иностранцы ездят реже, по ту сторону границы есть отдельные полосы для граждан ЕС, пограничники и таможенники ЕС могут дотошнее проверять и опрашивать граждан Украины, чем их украинские коллеги иностранцев.
По оценке украинских путешественников, украинские пограничные и таможенные службы, как правило, работают быстрее, чем их коллеги из стран ЕС. В частности, на украино-польской границе распространенными были комментарии респондентов, что именно от скорости работы польской стороны зависит скорость движения очереди. Скорость работы пограничников и таможенников Словакии украинские респонденты в среднем оценили как медленную. Зато быстрой респонденты считали работу венгерских, румынских и белорусских пограничных ведомств.
Следует указать, что украинские пограничники утверждают: на проверку документов одного путешественника у них идет в среднем от 40 до 60 секунд. Казалось бы, с такими показателями очередей не должно быть, но, кроме пограничного, путешественники проходят еще и таможенное оформление, к тому же скорость движения на пункте пропуска может зависеть от количества полос для транспорта, количества персонала (так, на нехватку кадров жалуются украинские таможенники), нормативов работы коллег из стран ЕС и еще ряда факторов.
Формирование очередей
Формирование очередей на границе также проблематично. По украинскому законодательству в формировании очереди к пограничным пунктам пропуска главную роль обязаны играть пограничный наряд “Пограничный патруль” и полицейские, которых в случае скопления транспортных средств (более 50 автомобилей) должны послать к временному стационарному контрольному посту полиции (ВСКПП). В таких ситуациях очередь формируют, выдавая лицам в транспортных средствах контрольные талоны.
Тем не менее, как рассказали участники исследования, указанные требования часто нарушаются. В частности, работники полиции игнорируют эти обязанности, поскольку не желают иметь дело с нервозными из-за длинной очереди людьми или физически не могут повлиять на формирование очередей. Также респонденты подтвердили случаи взяточничества и непотизма среди работников украинских пограничных ведомств, когда без очереди проезжают “свои люди”, “авто на киевских номерах” или “прокуроры и депутаты”. Отдельный фактор — заработок на очереди, когда водители занимают места в очереди, чтобы потом за плату пропустить вперед другое авто.
Удобство и инфраструктура
Длинные очереди повышают срочность вопросов, связанных с удобством и приспособленностью пунктов пропуска к продолжительному пребыванию людей на их территории. По оценкам респондентов, кроме пяти пунктов пропуска, построенных или отремонтированных в 2000-х, остальные 13 на границе с ЕС требуют ремонта разной степени: от налаживания освещения на одном из новых пунктов “Угринов” до проведения полной реконструкции пункта “Ужгород”.
Отдельно следует выделить проблемы обустройства туалетов, о которых говорили респонденты на всех без исключения исследованных пунктах пропуска. Самой острой эта проблема была на пунктах пропуска “Малый Березный”, “Малые Селменцы” на украино-словацкой границе, “Чоп”, “Косино” на украино-венгерской границе, “Шегини”, “Угринов”, “Рава-Русская” на украино-польской границе и “Дяково” на украино-румынском участке границы. На всех пунктах пропуска путешественники рекомендовали почистить туалеты, а в некоторых — сделать их бесплатными.
Также респонденты рекомендовали обустроить на пунктах пропуска пешеходные переходы, выделить отдельные линии для автобусов, отремонтировать подъездные дороги.
Коррупция
Очереди, среди прочего, являются и коррупциогенным фактором, провоцируя участников движения и пограничников на нарушения ради более скорого прохождения границы, однако исследование показало, что более актуальны вопросы коррупции относительно перевозки контрабандных товаров (сигарет, алкоголя) и авто с иностранной регистрацией, поверхностного осмотра транспортных средств.
Из слов респондентов, они знают о взятках таможенникам за перевозку грузов или авто без регистрации на сумму от 10 до 500 евро, в зависимости от ситуации. Кроме того, называлась сумма 250 грн за проезд без очереди. Также респонденты рассказывали о том, как украинские пограничники просят средства “на кофе” — 100 грн, 5—10 евро, 10 долл., а таможенники требуют 10 евро за ускоренный осмотр авто. Служащие с другой стороны, по словам опрошенных, брали взятки за контрабанду папирос и ускоренный осмотр авто.
Уровень осведомленности о фактах коррупции был почти одинаков среди граждан Украины и иностранцев, но при этом обе категории больше знали о коррупции с украинской стороны. Респонденты отдельно подчеркивали, что с польской стороны тоже есть коррупция, но там предлагать взятку опасно, и что польские служащие больше боятся, поскольку имеют страховку и хорошую зарплату. Однако несколько респондентов считают, что ситуация с коррупцией сейчас лучше, чем была несколько лет назад.
Подводя итоги исследования, следует констатировать, что большинство пунктов пропуска на границе со странами ЕС не рассчитаны даже на актуальный поток транспорта, а количество путешественников в дальнейшем будет возрастать из-за введения безвизового режима с ЕС и увеличения потоков трудовой миграции из Украины. Многочасовые очереди автотранспорта не исчезнут в ближайшее время, хотя, возможно, и не будут возрастать благодаря повышению популярности авиационного и железнодорожного сообщения с ЕС.
Единственным логичным решением этой проблемы должно стать открытие новых автомобильных и пешеходных пунктов пропуска и модернизация уже имеющихся, чтобы увеличить их пропускную способность и удобство пребывания.
Строительство международного пункта пропуска, как и модернизация, — сложный и дорогой процесс, требующий заключения международных договоров, принятия решения Кабинетом министров Украины, оформления права собственности или пользования земельным участком и т.п.
Другой выход — внедрить предусмотренную стратегией интегрированного управления границами процедуру общего контроля, который осуществляют сотрудники контрольных органов в общем пункте пропуска согласно международным принципам “единого окна”, “единой остановки”, выборочной проверки транспортных средств и товаров.
Именно пункты с такой формой контроля на украино-польской границе позволяют быстрее всего пройти оформление в условиях большого потока автомобильного транспорта. Однако проблему общего контроля практически невозможно отделить от вопросов строительства, ведь такой контроль требует специально приспособленного помещения и инфраструктуры.
Кроме того, это еще и вопрос международных соглашений. Пока что Украина подписала и реализует соглашения об общем контроле далеко не со всеми соседними странами ЕС. В частности, общий контроль внедрен лишь на четырех из восьми пунктов на границе между Украиной и Польшей. Успешно действует Соглашение об общем контроле с Молдовой, однако уже несколько лет продолжаются переговоры по заключению соответствующих соглашений со Словакией и Венгрией.
Переговорный процесс относительно открытия новых международных пунктов пропуска и подписания соглашений о введении общего контроля надо усилить как Государственной пограничной службе Украины, МИДу и Кабинету министров Украины, так и профильным учреждениям стран-соседей.
Но, кроме дипломатических и организационных мер, стоит вопрос о том, кто будет платить. На новейшие пункты пропуска — “Угринов—Долгобичув” и “Грушев—Будомеж”, в которых действует процедура общего контроля, Польша потратила суммарно около 300 млн злотых кредита. Однако свое домашнее задание Украина так и не выполнила в полной мере: за четыре года функционирования пункта “Грушев—Будомеж” дороги к пункту со стороны Украины месяцами остаются в полуаварийном состоянии, что делает этот пункт одним из наименее популярным на украино-польском участке границы.
Модернизация тоже требует значительных финансовых ресурсов. Для решения этой проблемы в 2013—2014 гг. ЕС выделил 29,2 млн евро на реконструкцию и закупку оборудования для пунктов пропуска “Ужгород”, “Устилуг”, “Рава-Русская”, “Краковец”, “Шегини”, “Ягодин”, “Лужанка”, “Вилок”, “Красноильск” и “Дяковцы”, однако за пять лет проекты полностью не выполнили, и европейская сторона, в конце концов, их закрыла.
Несмотря на поражение с введением проектов реконструкции пунктов пропуска, финансированных ЕС, премьер-министру Украины и МИДу следует и в дальнейшем вести диалог с ЕС о возможности открыть новые проекты. Тем временем профильные ведомства не должны забывать, что главными пользователями границы между Украиной и странами ЕС являются миллионы именно украинских граждан, а потому необходимо сделать приоритетным вопрос обустройства границы внутри Украины и выделять свои ресурсы на модернизацию пунктов пропуска и подъездных путей к ним.
