Бюджетний скандал. Хто кого — центр чи території?

 Тема використання публічних коштів завжди була вдячною для політиків і громадських викривачів. Особливо коли їх (коштів) мало в одному місці та багато в іншому, коли “жаба давить” і емоції зашкалюють. Схоже, зараз відбувається загострення цієї теми в контексті того, що скромно називають “нераціональним використанням коштів місцевих бюджетів” органами місцевого самоврядування.

Але чи все тут так однозначно?

Немає білих і немає пухнастих

Центральна влада вважає, що коштів забагато й потрібно частину забрати на військові цілі. Місцеве самоврядування парирує, що їх загалом замало в світлі збільшення тарифів на енергоносії без відповідної компенсації з державного бюджету. В суперечку втягують військових, яким пояснюють, що неналежне постачання дронів є наслідком того, що місцева влада перекладає бруківку.

Але й у центральної влади пір’ячко на писку — в громадах, де створено військові адміністрації замість повноцінного самоврядування, бюджетні кошти цілком очікувано використовують і непрозоро, й безконтрольно, й, м’яко кажучи, нераціонально. Про це ZN.UA детально писало ще взимку, проаналізувавши бюджети низки областей і дійшовши висновку, що регіони роблять ставку на дороги, а не на обороноздатність.

Також цілком маніпулятивною з обох сторін є суперечка київської та центральної влади щодо барабанів та овочерізок для бомбосховищ і перекладання бруківки в місті. Центральна влада стверджує, що це нераціональне використання коштів київського бюджету, київська перекладає відповідальність на голів районних державних адміністрацій, які нібито їй непідконтрольні, бо їх призначає президент. І обидві сторони бояться визнати, що такий бедлам є наслідком установленого законом недолугого суміщення центральної та місцевої влади в одній особі.

Але всі сходяться на тому, що потрібно змінювати якщо не концептуальні, то принаймні тактичні підходи до формування доходів місцевих бюджетів і міжбюджетних трансфертів.

Каменем спотикання став податок на доходи фізичних осіб (ПДФО), точніше, його частина, яку справляють із військовослужбовців. Оскільки нині їхні зарплати істотно вищі за середні по країні, то місце реєстрації військових частин, яке, згідно з законом, є місцем справляння цього податку, — головне питання як для наповнення, так і для дефіциту місцевих бюджетів. Прихід, точніше, перереєстрація військової частини в маленькій громаді, почасти дає доходи, які в декілька разів перевищують планові. Тому місцева влада поспішає реалізувати проєкти, на які коштів завжди бракувало й однозначно не буде в наступні роки. Звідси — капітальні ремонти доріг, стадіонів, які цілком очікувано викликають у військових, волонтерів бурхливі емоції, що їх уміло підігрівають політики.

Однак наступного року таку громаду очікує цілком передбачуване похмілля. Відповідно до формули вирівнювання, доходи від ПДФО беруть до розрахунку індексу податкоспроможності бюджету, й оскільки він виявляється значно більшим за середній по Україні, з бюджету такої громади планують вилучити кошти, як і має бути з огляду на ідею, що багаті мають поділитися з бідними. Проте, як це часто буває, військова частина на місці не стоїть і перереєстровується в іншій громаді. Тобто вже запланованих у бюджеті громади коштів апріорі не буде навіть на задоволення нагальних соціальних потреб, та ще й частину тих, що надійдуть, вилучать до державного бюджету як із багатої.

Проблема місця зарахування ПДФО

Ця проблема, безперечно, турбує парламент, тому з’явилося чимало законопроєктів, спрямованих на її вирішення. Від простого розрубання гордієвого вузла перерахуванням коштів ПДФО з військових одразу до державного бюджету до складніших конструкцій. Таких як обов’язок перераховувати частину коштів на потреби відповідної зареєстрованої частини чи зміна місця зарахування ПДФО.

Характерно, що законодавці перейнялися проблемою місця зарахування ПДФО ще до війни. Рішення, які пропонують, — за місцем діяльності відокремленого підрозділу, за місцем реєстрації фізичної особи — платника цього податку або змішана форма цих двох підходів. Звісно, зарахування за місцем відокремленого підрозділу виглядає привабливішим за наявну систему централізованого перерахування коштів ПДФО, від якої виграє лише Київ і деякі інші великі міста, однак воно може виявитися мильною бульбашкою в разі реєстрації такого підрозділу як безбалансового. Водночас кошти від ПДФО перераховують знов-таки бюджету громади, де розташований центральний офіс.

Перерахування ПДФО за місцем реєстрації фізичної особи виглядає привабливо не лише з огляду на природу цього податку, де платником є саме фізична особа — отримувач доходу, а не роботодавець, який виступає лише податковим агентом. Особливо важливо це у встановленні справедливості щодо військових, мобілізація яких на захист батьківщини оголяє робочі місця та зменшує в такий спосіб обсяги ПДФО для громади. Знов-таки, саме ця громада нерідко зустрічає воїнів на щиті. Також вирішується інша проблема, на яку вказують європейські інституції, — право переселенців голосувати за місцеву владу за місцем їх фізичного перебування.

Фактично після працевлаштування на новому місці вони отримають змогу голосувати за владу територіальної громади, до бюджету якої перераховуватимуть свій податок. Це зменшить величезні на сьогодні дисбаланси між податкоспроможністю громад, оскільки бідні та багаті мешканці є в усіх громадах. Покращиться планування бюджетів через точніше прогнозування доходів. Усе нібито чудово, але — проти Київ та інші великі міста, представлені в Асоціації міст України, очільником якої протягом десятиліть незмінно залишається, хоч як парадоксально, представник державної влади — голова Київської державної адміністрації, за сумісництвом — київський міський голова.

Що робити з формулою вирівнювання

Необхідно переглянути концептуальний підхід до сутності бюджетного вирівнювання. Наразі це підтримка доходами бідних громад коштом державного бюджету та вилучення частини коштів із багатих громад до того-таки державного бюджету. Самі громади вважають це несправедливим, ігноруючи аргументи, що ПДФО — не місцевий, а загальнодержавний податок. Його було закріплено за місцевими бюджетами внаслідок реформи 2014 року для фінансування делегованих, тобто соціальних послуг, за які загалом відповідальна держава.

Потрібно перейти до так званої дотації солідарності, коли дотації слабким громадам надають виключно за рахунок коштів, якими поділилися багаті, а Мінфін тут є лише регулятором таких міжбюджетних відносин. Якщо буде реалізовано ідею перерахування ПДФО за місцем проживання фізичної особи, значно зменшиться дисбаланс між бюджетами і як наслідок — кількість дотаційних громад і громад із реверсною дотацією, тобто вилученням. Переважна більшість громад опиниться в комфортній зоні, де немає ні дотацій, ні вилучень. Така картина вписується в європейські бюджетні традиції, де внаслідок вирівнювання диспропорція між багатими та бідними громадами не перевищує 50%, тоді як в Україні нині така різниця перевищує 300%.

Характерно, що в переліку пропозицій, які стосуються місцевих бюджетів, практично немає розширення можливостей для органів місцевого самоврядування зі збільшення доходів від місцевих податків і зборів, зокрема скасування численних пільг за ними. Місцева влада не хоче брати на себе відповідальність за регулювання ставок цих податків, скерувавши енергію на лобіювання збільшення частки від ПДФО коштом державного бюджету. Зрештою, перспектива членства в ЄС ставить вимоги щодо приведення структури місцевих ресурсів у відповідність із європейськими рішеннями. А вони передбачають домінування у структурі доходів місцевих бюджетів саме податків, пов’язаних із нерухомістю.

Бюджетний процес є неперервним, і формування державної політики відбувається набагато раніше за появу проєкту державного бюджету на наступний рік. Практично вже в липні мають бути визначені основні параметри міжбюджетних відносин. Наразі в парламенті немає єдиного розуміння проблем і можливих рішень, а це загрожує консервуванням таких проблем у майбутньому й лише погіршенням ситуації з місцевими фінансами.

Юрій ГАНУЩАК, директор Інституту розвитку територій, Автор та співавтор ряду законопроектів з питань реформування місцевого самоврядування, бюджету та державних закупівель