Бюджетная децентрализация: полный назад!

Поверить в то, что люди, год работающие над изменениями в налоговое законодательство, просто забыли о существовании местных бюджетов, невозможно. Профанация таких масштабов даже для украинских чиновников была бы чем-то экстраординарным. Очевидно, Минфин, желая во что бы то ни стало выполнить директивы МВФ, не мудрствуя лукаво решил компенсировать бюджетные дыры в счет “региональных” денег. Что, в сущности, ставит крест на всех достижениях предыдущих полутора лет проведения реформы региональных финансов, возвращая местные бюджеты в эпоху голодного прозябания.

Субвенции преткновения

Первое, что бросилось в глаза в новом бюджете, — это объемы медицинской и образовательной субвенций, которые остались на уровне нынешнего года, несмотря на задекларированное повышение социальных стандартов. То есть центральная власть повышает заработные платы врачам и учителям, но денег на это повышение не дает, подстраховывая себя лаконичным примечанием “в рамках финансовых ресурсов бюджетов всех уровней”. По подсчетам Ассоциации городов Украины, дефицит этих самых финансовых ресурсов на местах составит без малого 11 млрд грн: 3,3 млрд образовательной субвенции и
7,5 млрд — медицинской.

Власти на местах должны будут выбирать: индексировать зарплаты ценой сокращения других расходов или не индексировать ценой голодных бунтов под стенами местных администраций. Под нож, очевидно, пойдут расходы на ЖКХ, благоустройство, ремонт и строительство дорог, социальное обеспечение, дошкольное и внешкольное образование.

При этом центральная власть так ничего и не сделала для того, чтобы в сферах образования и медицины вообще состоялась децентрализация как таковая. ZN.UA уже писало о том, что действующая сейчас система субвенций родом из советского прошлого не выдерживает критики и не имеет ничего общего с децентрализацией публичных финансов. Минфин, Минобразования и Минздрав имеют все необходимое, чтобы разработать действительно адекватные механизмы распределения средств на медицину и образование, но не делают этого уже год. Причины разные. В Минобразования ждут как манны небесной принятия профильного закона, а Минздрав погряз в кадровых перипетиях. Деньги продолжают “спускать” в регионы, исходя из среднего арифметического, а в будущем году еще и дефицит закладывают.

При этом, по подсчетам экспертов CASE Ukraine, при средней стоимости года обучения одного школьника для городской местности в 8 тыс. грн, а для сельской — 14 тыс. грн в некоторых сельских школах стоимость года обучения достигает 50 тыс. грн. Причина — низкая наполняемость классов и необходимость содержать материально-техническую и преподавательскую базу малокомплектных школ. 

Стоит ли говорить о том, что уровень знаний у детей, учащихся в малокомплектных школах, в разы ниже, чем у их сверстников в крупных населенных пунктах.

Аналогичная беда с больницами, в которых отапливаются пустые палаты и содержатся койко-места, независимо от того, лежит на них кто-то или нет. И местные власти здесь бессильны, они не вправе (да и не должны) оптимизировать структуру бюджетных учреждений. Для этого есть министерства, которые не стали этим заниматься в 2014-м, продолжили игнорировать этот вопрос в 2015-м, а в 2016-м решили просто урезать финансирование и спихнуть дефицит на плечи местных властей. Они же стали богаче благодаря децентрализации. Или не стали?

Больше — меньше

Минфин с начала нынешнего года не без гордости утверждает, что денег у регионов стало больше. На места начали передавать содержание дорог, повели разговоры о том, что и финансирование нерентабельных железнодорожных перевозок должно лечь на плечи региональных бюджетов, как и обеспечение льготного проезда ветеранов труда, пенсионеров и инвалидов. Возникает ощущение, что правительство так много рассказывало об успехах фискальной децентрализации, что само в нее поверило и бросилось искать в карманах региональных бюджетов “лишнее”.

При этом ни один из вариантов налоговой реформы не учитывал потребности регионов, что лишний раз дает понять, насколько вообще далеки от этих вопросов люди, влияющие на госфинансы страны. Правки в Налоговый кодекс от Минфина, даже в последнем “компромиссном” варианте, готовят сразу несколько сюрпризов местным властям.

Налог на доходы физических лиц всегда был бюджетообразующим для регионов, и это справедливо, так как фактически налог платят люди, работающие и в большинстве своем проживающие в данной конкретной местности. Но в борьбе за вывод зарплат из “тени” о том, что НДФЛ наполняет местные бюджеты, вообще забыли.

Минфин предлагает сменить прогрессивную шкалу на плоскую с единой ставкой: в первом варианте — 20%, а после последних правок — 18% в 2016-м и 17% — с 2017-го. Но оставляет льготу, “чтобы малообеспеченные граждане платили меньше налогов. Налогом не облагается часть заработной платы (0,5 минимальной заработной платы — 689 грн), не превышающей 4134 грн (три МЗП).

Во-первых, наличие каких-либо льгот для налогов, закрепленных за местными бюджетами, ставит под вопрос их равномерное и прогнозированное поступление. В конце концов, если есть льгота, ее при любой возможности будут использовать, это экономически выгодно бизнесу. Во-вторых, уровень зарплат в небольших населенных пунктах традиционно ниже, чем в областных центрах и крупных городах. В итоге уже существующий разрыв между бюджетами общин и районов будет только расти.

“Предлагаемые изменения в Налоговый кодекс говорят о полном непонимании Минфином природы местных финансов. 80% районов платят своим бюджетникам минимальные заработные платы. Любое выравнивание будет иметь огромную разницу. Те, у кого будут изымать средства, опять вернутся к риторике о том, что они кормят всю страну. Мы придем к тому, от чего пытаемся уйти. Эти вещи недопустимы. Я убежден, что по этому налогу вообще нельзя делать льготу. При приеме на работу речь идет о суммах, которые человек будет фактически получать на руки. Наши люди не знают, сколько и чего они платят, за них это делает работодатель. Они не оценят этой помощи от государства, а работодатели — оценят, для них это реальная экономия, и они ею воспользуются”, — объяснил ZN.UA эксперт Юрий Ганущак.

Давайте считать, 50% поступлений от НДФЛ в регионах — это зарплаты бюджетников, уровень которых в подавляющем большинстве ниже 4 тыс. грн. По подсчетам АГУ, поступления только от НДФЛ сократятся в среднем на 40%. При этом не исключено, что на фоне общего повышения налоговой нагрузки, а именно это в итоге и предполагает “реформа” (иначе как в кавычках не напишешь) Минфина, многие работодатели с удовольствием воспользуются “льготным” режимом. И случится то, о чем предупреждали Минфин, — из “тени” не выйдет никто, но уйдут в нее многие. А заплатят за налоговые эксперименты местные бюджеты. Налоги, их наполняющие, должны равномерно распределяться по территории страны. Если мы используем НДФЛ без льготы, то и зарплаты и процент отчислений распределяются пропорционально, а если со льготой, то пропорциональность исчезает, и появляются серьезные разрывы между бюджетами разных уровней.

Единый неделимый?

На этом сюрпризы Минфина, к сожалению, не заканчиваются. Вторым в структуре местных бюджетов является единый налог. Реформа упрощенной системы “от Минфина” предполагает, что все юрлица, а также физлица-предприниматели с оборотом свыше 2 млн грн перейдут на общую систему налогообложения, соответственно, единый налог платить уже не будут. Таких плательщиков в Украине будет свыше 200 тыс.

Да, увеличивается количество плательщиков НДФЛ, который частично попадает в местные бюджеты, но будет ли этого достаточно? НДФЛ будут платить 59 тыс. физлиц-”единщиков”, перешедших на общую систему. Но из “упрощенки” уйдут и 162 тыс. юрлиц-”единщиков” и начнут платить налоги, львиная доля которых в местных бюджетах не оседает. При этом еще 30% единого налога Минфин планирует забирать в госбюджет.

“Можно приветствовать осознание Минфином того, что единый налог может существовать исключительно как стартовый для нового бизнеса, — комментирует Юрий Ганущак. — Но так как он на сегодняшний день в структуре местных бюджетов заменяет как НДФЛ, так и налог на прибыль, то и распределение его должно быть пропорциональным и равномерным, чего в предложениях Минфина нет”. Предложенное реформирование упрощенной системы налогообложения приведет к замедлению социально-экономического развития регионов, а направление 30% единого налога в госбюджет вызовет разбалансировку местных бюджетов и их дефицитность.

“Формально уменьшение доходов местных бюджетов от поступления единого налога должно быть компенсировано ростом его ставки до 20% чистого дохода таких плательщиков и повышением фиксированной ставки налога для упрощенцев первой группы (с 10 до 20% МЗП), — объясняет экономист Евгений Олейников. — Но из-за сокращения числа налогоплательщиков и растущей тенденции экономики есть все основания утверждать, что местные бюджеты потеряют от 15 до 30% поступлений от единого налога”.

По подсчетам АГУ, местные бюджеты из-за реформирования “упрощенки” потеряют до 4 млрд грн. Нашел ли Минфин компенсаторы этих потерь? А искал ли он их?

“Такая компенсация возможна как за счет исключительно местных налогов, так и путем изменения перераспределения между государственным и местным уровнем от остальных налогов, — объяснил ZN.UA Юрий Федчишин, эксперт по вопросам налоговой политики Института общественно-экономических исследований. — Прямым компенсатором может стать изменение перераспределения поступлений между местными и государственным бюджетами от тех налогов, которые включает в себя единый налог. Важнейшими такими налогами являются НДФЛ, налог на прибыль и НДС. Например, эти налоги, включая НДС, традиционно распределяются между местным и государственным уровнем в Германии, что является важной составляющей бюджетного федерализма этого государства. Вероятно, компенсировать поступления от единого налога рассчитывают за счет детенизации заработных плат, ведь НДФЛ уже сейчас является основным налогом, наполняющим местные бюджеты”.

Правда, детенизация — процесс длительный и, кстати, совсем не обязательный. ZN.UA уже писало о том, что в Грузии и Болгарии, например, снижение налоговой нагрузки на оплату труда к ожидаемой детенизации не привело. А главное, компенсировать потери от единого налога налогом на доходы физлиц, часть которого бюджеты тоже теряют, будет очень сложно.

Игра в децентрализацию закончилась?

“Они забирают часть единого налога, делая его источником поступлений в госбюджет, уменьшают количество плательщиков этого налога, по субвенциям денег не хватает, местный акциз хотят перераспределить. Проблем — масса. Как и кто их будет решать, пока непонятно, — говорит Александр Слобожан из АГУ. — Анализ законодательных инициатив позволяет утверждать, что в случае их реализации произойдет полное нивелирование достижений бюджетной децентрализации, а финансовое обеспечение территориальных общин в 2016 г. существенно ухудшится”.

Так, местные бюджеты Закарпатья за 11 месяцев этого года собрали свыше 1,5 млрд грн налогов, почти на 350 млн больше, чем в прошлом году. В центральный бюджет при этом отдали чуть больше 4 млрд грн. НДФЛ в структуре налоговых поступлений региона занимает 54% (852 млн грн). Остальные бюджетоформирующие налоги —акциз с розничных продаж (19% поступлений, или 295,9 млн грн) и единый налог (12%, или 185,2 млн).

Экологический налог, рентная плата за пользование лесом, недрами и водой, плата за лицензии на право оптовой и розничной торговли алкогольными напитками и табачными изделиями и другие сборы составляют 8% от всех поступлений в местные бюджеты. Замены НДФЛ и единому налогу нет.

Из 185,2 млн грн единого налога 42 млн — поступления от юрлиц, их в будущем году местные власти уже не увидят. Но и оставшиеся 143 млн поступлений сократятся, ведь порог для “единщиков” был снижен, и значительная их часть перейдет на общую систему. Еще на 40% сократятся поступления от НДФЛ — до 512 млн грн. В итоге местные бюджеты региона в будущем году благодаря налоговым изменениям недополучат минимум 380 млн грн. Фактически они потеряют весь тот профицит, который образовался в текущем году.

Власти размеренно и неспешно, нарушая все законодательные нормы, разрабатывали налоговую реформу, проводили многочисленные встречи с бизнесом и прения с оппонентами, определили философию налоговой реформы и предложили огромное количество правок в Налоговый кодекс. Но никто из реформаторов ни от Минфина, ни из депутатской группы не подумал о местных бюджетах. Они сражались за возмещение НДС и переплаты по налогу на прибыль, за кассовые аппараты, за НДС для аграрных баронов, за право продающих бытовую технику и айфоны интернет-магазинов работать на “упрощенке”, торговались за акцизы на алкоголь, сигареты и бензин, за дивиденды и ренты, за компромиссы и моратории. Храбро отстаивали права тех, кто заказывает всю эту музыку. А вот о региональных бюджетах забыли. Вылетело из головы? Не до того? Ассоциация городов Украины составила обращение к премьер-министру Яценюку, ведет переговоры со спикером парламента Гройсманом, надеется на поправки и компенсаторы, ожидает встреч. А все потому, что Минфин потратил год времени на документ, который совершенно не учитывает одну из главных реформ в государстве, и сбалансировал госбюджет за счет благосостояния регионов.

Юлия САМАЕВА