7 июня парламент конституционным большинством — 315 голосов — принял Закон о Высшем антикоррупционном суде.
На принятие его ушло два года. Первый закон о самой необходимости создания антикоррупционного суда был принят 2 июня 2016 года, и лишь спустя полтора года президент подал необходимый законопроект, еще полгода продолжалось его рассмотрение в парламенте.
“Зрада чи перемога?”
Финальный текст законопроекта депутатам раздали в сессионном зале перед самим голосованием, а последние правки согласовывались в комитете всего за полчаса до этого. Поэтому сейчас и большинство депутатов, и общество в целом еще не разобрались, измена это или победа. Получили ли мы возможность создать независимый суд, или власть вновь обвела всех вокруг пальца, формально выполнив требования, а де-факто — протащив правки, которые похоронят всю идею на корню?
Следовательно, принятый закон — лучший результат, на который можно было надеяться с имеющимся составом парламента и политическим классом в целом. Не мешает напомнить, что те же депутаты, агитировавшие сегодня голосовать за антикоррупционный суд, еще полгода назад хотели уволить независимого директора Антикоррупционного бюро простым решением парламента и поставить крест на антикоррупционной реформе.
В законе об антикоррупционном суде преимущественно учтены рекомендации Венецианской комиссии и Международного валютного фонда. Возможности преодолеть вето международных экспертов в отношении недобросовестных судей, за которую так упорно боролись на Банковой, — нет.
Вето международных экспертов
С начала дискуссий об антикоррупционном суде и до последнего дня перед принятием законопроекта борьба велась за то, кто будет иметь решающее влияние на назначение антикоррупционных судей: судейские органы и их политические кураторы — или независимые международные эксперты.
Администрация президента и ее представители в парламенте упорно боролись за уменьшение количества потенциально неподконтрольных им голосов международников, которыми надлежало блокировать недобросовестных (и удобных для власти) кандидатов в суде. В последние дни переговоров с Международным валютным фондом ценой вопроса в один миллиард долларов стало следующее: Банковая пыталась уменьшить количество “блокирующих голосов” международников в случае пересмотра вето на кандидата до одного или двух, МВФ же требовал четырех. Западные партнеры не понимали: если Киев действительно намерен создать независимый антикоррупционный суд, почему он так боится решающей роли независимых экспертов в отборе судей? И позиция МВФ о предоставлении независимым экспертам права вето для недобросовестных судей осталась непоколебимой.
Самое же главное то, что участия международных экспертов в отборе антикоррупционных судей начали требовать и украинские избиратели, независимо от их партийных вкусов. Социологическое исследование, обнародованное Фондом “Демократические инициативы” 11 января 2018 года, показало, что почти половина украинцев доверяет формирование антикоррупционного суда общественности и международным экспертам, тогда как лишь 10% — имеющимся органам отбора судей, и всего 6% — президенту.
В результате в законе об антикоррупционном суде все же появился беспрецедентный рычаг для назначения независимых судей: решающую роль в отборе судей будут иметь международные эксперты. Кандидат, не поддержанный международными экспертами, будет выбывать из конкурса без какой-либо возможности для Высшей квалификационной комиссии судей или любого другого государственного органа обойти решение экспертов.
Еще никогда у механизма назначения на высокие должности не было такого предохранителя. В конкурсе в Верховный суд независимые эксперты имели лишь совещательные голоса, поэтому 60% негативных выводов Общественного совета добропорядочности были преодолены Высшей квалификационной комиссией судей, несмотря на общественный и медийный резонанс.
Для отбора антикоррупционных судей будет создан специальный Общественный совет международных экспертов (ОСМЭ). В его состав войдут исключительно прокуроры, судьи или следователи с опытом работы за границей. Этот орган сможет изучать досье кандидатов на судейские должности, проводить с ними собеседование — и ветировать лиц, которые не смогут объяснить происхождение своего имущества, нарушали права человека, занимались политическими преследованиями и т.п. Для этого ОСМЭ сможет инициировать специальное совместное заседание с Высшей квалификационной комиссией судей (ВККС) и поднять вопросы соответствия кандидата критериям добропорядочности и профессионализма; если по результатам рассмотрения кандидат не наберет по меньшей мере 9 из 16 голосов членов ВККС и 3 из 6 голосов членов ОСМЭ, он прекращает участие в конкурсе. Следовательно, половина членов ОСМЭ сможет заблокировать участие в конкурсе любого сомнительного кандидата. ВККС или какой-либо другой орган не будет иметь права преодолевать вето международных экспертов. История с конкурсом в Верховный суд, когда ВККС преодолела 60% негативных выводов общественных экспертов, — не повторится.
В соответствии с законом, совместное заседание ВККС и ОСМЭ для рассмотрения сомнительных кандидатов должно быть проведено не позднее чем на тридцатый день после объявления результатов экзамена. Может возникнуть опасение, что непроведение такого заседания по вине ВККС сведет на нет весь механизм блокирования недобропорядочных кандидатов. Но это не так. Закон прямо предусматривает, что вынесенные на рассмотрение специального заседания кандидаты, в отношении которых НЕ принято решение о соответствии критериям добропорядочности и профессионализма, прекращают участие в конкурсе без каких бы то ни было исключений.
Формирование Совета международных экспертов
Но в будущей ОСМЭ будет и слабое место — его формирование. Согласно закону, экспертов ОСМЭ могут предлагать исключительно международные организации, с которыми Украина сотрудничает в сфере противодействия коррупции в соответствии с международными договорами Украины (т.е. только межгосударственные, а не международные неправительственные организации). Членов ОСМЭ будет назначать Высшая квалификационная комиссия судей по собственному усмотрению; она же решит, какие международные организации могут номинировать экспертов, а какие — не соответствуют требованиям закона. Более того, чтобы иметь возможность формировать ОСМЭ, ВККС должна получить по меньшей мере 12 кандидатур, при этом каждая заинтересованная организация должна предложить хотя бы двух экспертов. Но теоретически ВККС может проигнорировать кандидатов, предложенных такими уважаемыми партнерами, как Всемирный банк или Совет Европы, вместе с тем назначив в ОСМЭ лояльных к власти людей от неизвестных организаций (у Украины есть соглашения о сотрудничестве по меньшей мере с 79 международными организациями!).
Антикоррупционный суд — только для топ-коррупции
Высший антикоррупционный суд будет заниматься исключительно делами коррупции, которые расследовало Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ). План Банковой перегрузить антикоррупционный суд делами малых взяток, оружия или наркотиков — провалились.
В законе также закрыта возможность бесконтрольно передавать дела топ-коррупции на рассмотрение других судов. Передать дело НАБУ на рассмотрение другого суда можно будет только по решению трех судей Апелляционной палаты Высшего антикоррупционного суда.
В то же время дела НАБУ, рассмотрение которых началось в других судах до создания антикоррупционного суда, продолжат рассматривать в обычных судах. То есть решения в делах против экс-главы фискальной службы Романа Насирова, экс-нардепа Николая Мартыненко, главы Государственной аудиторской службы Лидии Гавриловой и других скандальных топ-чиновников вынесут обычные суды, в которых уже продолжается рассмотрение этих дел. Впрочем, апелляции на такие решения будет рассматривать уже Высший антикоррупционный суд, и он все же будет пересматривать дела, если они будут отправлены на повторное рассмотрение в первой инстанции.
Можно надеяться, что большинство из 600 дел, которые сейчас находятся в работе Антикоррупционного бюро, попадет уже в новый антикоррупционный суд, и государство сможет возместить убытки от коррупции на сумму свыше 200 миллиардов гривен.
Требования к антикоррупционным судьям
Провалился и еще один план Банковой — заблокировать создание антикоррупционного суда из-за нереалистичных требований к кандидатам на должности судей и, соответственно, невозможности провести конкурс. Чрезмерные требования к кандидатам, в частности относительно наличия у судей работы одновременно и в Украине, и за границей, — сняты.
На должности антикоррупционных судей смогут претендовать не только судьи со стажем работы от пяти лет, но и научные сотрудники и адвокаты с семилетним стажем, и кандидаты с таким же совокупным стажем работы судьей, адвокатом и/или научным сотрудником.
Правда, кандидаты с судейским опытом будут иметь приоритет в отборе в том случае, если наберут одинаковое количество баллов за профессиональный экзамен с кандидатами с другим опытом.
Когда начнет работать Высший антикоррупционный суд?
На первый взгляд, суд может начать работать очень скоро, — ведь для этого надо избрать только первых 35 антикоррупционных судей.
Но Закон о Высшем антикоррупционном суде — лишь половина победы. Ведь этот закон не создает сам суд. Он только определяет особенности избрания специализированных судей и формирование суда. В это трудно поверить, но для фактического создания антикоррупционного суда президент Украины должен подать, а Верховная Рада Украины — принять еще один законопроект. В соответствии с Конституцией Украины, законопроект о создании суда также должен пройти консультации с Высшим советом правосудия. Впрочем, этот закон должен содержать только одно предложение: “Создать Высший антикоррупционный суд с месторасположением в г. Киеве”. Очевидно, что документ с одним предложением не может стать предметом дискуссии, особенно — после того, как два полноценных закона определили место Высшего антикоррупционного суда в судебной системе Украины.
Если президент был искренним, обещая создать антикоррупционный суд уже до конца 2018 года, законопроект о создании суда должен был бы появиться в парламенте в ближайшую неделю. Это зависит исключительно от политической воли президента Украины. Обычно его политическая воля сопровождается молниеносным и беспрепятственным принятиям документов, на которые она направлена. Так, закон, позволивший в 2016 году Юрию Луценко занять должность генерального прокурора без юридического образования, был представлен, принят, подписан президентом и опубликован в официальном порядке всего за один день. В декабре 2017 года, когда президент спешил реорганизовать суды, прежде чем это полномочие перейдет парламенту, весь процесс занял менее двух недель: 15 декабря президент направил инициативу на рассмотрение Высшего совета правосудия, 22 декабря получил положительное решение, а уже 29 декабря был обнародован соответствующий Указ президента.
В завершение: будет ли власть иметь возможность манипулировать законом для влияния на отбор антикоррупционных судей? Очевидно — да. Наивно ожидать, что имплементация такого конфликтного закона будет двигаться по красной дорожке. Для предотвращения возможных манипуляций Высшей квалификационной комиссии судей надо будет прежде всего изменить процедуру оценивания судей, предусмотрев больше прозрачности, обнародование документов оценивания и более четкие критерии. Не менее важно будет установить требования прозрачности ВККС в процессе формирования Общественного совета международных экспертов. А следовательно, впереди еще много работы.
