За реальную судебную реформу

Аксиомой является то, что справедливое, независимое, профессиональное правосудие стоит во главе всех остальных процессов в государстве. Без него граждане —лишь объекты, а не субъекты создания государства. Если мы стремимся к реформам, улучшению благосостояния, свободному передвижению через европейские границы, защищенности от беспредела властей, нам нужна судейско-правовая реформа. Именно она гарантирует реализацию последующих преобразований. Это матрица, на которую можно “нанизывать” остальные трансформационные изменения в обществе, экономике, политической системе.

Впрочем, Украинское государство давно уже является лидером по количеству проигранных своим гражданам дел в Европейском суде по правам человека. По показателю доверия к судьям мы вообще оторвались от остальных аутсайдеров и оказались на несколько пунктов ниже.

В инаугурационной речи президент Виктор Янукович поставил амбициозную цель — реформировать отечественную судебную систему. Возможно, впервые за последние годы сложились объективные предпосылки для осуществления этого намерения. Вновь избранный президент имеет поддержку парламентской коалиции и правительства. Руководство судов и судейского самоуправления готово реформироваться. Международное сообщество открыто к сотрудничеству. Следовательно, общественная потребность, интерес, политическая и профессиональная воля как начальные элементы обеспечения осуществления реформы налицо.

Однако беспокоит, что идея всесторонней правовой и судебной реформы, в частности, может быть “заболтана” политиканами и клановыми лоббистами, что возобладает конъюнктурный, “политический” подход. Ведь нельзя потерять основную цель дальнейшего развития правосудия — утверждение верховенства права через обеспечение: доступности правосудия, справедливой судебной процедуры, независимости, непредвзятости и профессионализма судей, юридической определенности, одинаковости судебной практики, открытости судебных решений, неотвратимости юридической (дисциплинарной) ответственности судей и, как результат, — обеспечение эффективности судебной защиты.

Реальная реформа предполагает публичность обсуждения, создание атмосферы открытой дискуссии. Такие преобразования нельзя осуществить в течение одного или двух месяцев. За такой отрезок времени можно разве что “освятить” законодательные предложения, подготовленные комитетом Верховной Рады по правосудию и по ключевым вопросам реформирования получившие преимущественно не самые лучшие оценки европейских специалистов. Как свидетельствует заключение Венецианской комиссии, быстрое осуществление и завершение судебной реформы в нашем государстве невозможно, в частности из-за определенных конституционных препятствий.

Общество осмысливает реформы не только путем постижения их сути, но и в значительной степени через личное, политическое, профессиональное восприятие в соответствующем окружении и среди отдельных граждан — носителей, идеологов этих реформ. С этой позиции, кадровые назначения в данной сфере в настоящее время не должны внушать опасения, недоверия, а наоборот: за осуществление реформы судопроизводства стоит отвечать людям авторитетным, высокопрофессиональными, с безупречной репутацией. Ведь таким изменениям нужно обеспечить соответствующий уровень общественного доверия.

На прошлой неделе в газете вышла статья “Судебная реформа: нужны решительные действия” (“ЗН” от 3 апреля 2010?года), автор которой, глава комитета по вопросам правосудия, в частности, утверждает, что европейские стандарты “на самом деле, не предлагают рецепта построения успешной судебной системы. Эти стандарты — не такое уж точное, совершенно неполное и иногда противоречивое обобщение правил и порядков, действующих в ряде западноевропейских стран. У европейских стандартов только одна функция: удостовериться, довольны ли нашей судебной системой за рубежом; довольны ли ею те, кто никогда не будет иметь с ней дело, ни разу к ней не обратится, никогда не подпадет под ее власть...” Ну что же, каждый имеет право на собственное мнение и позицию.

Впрочем, полный набор норм, относящихся к стандартам правосудия, изложен во многих международных документах. Международные принципы и основы, на которых строится правосудие, признаются универсальными для всех стран. Поэтому смешно, когда от европейских структур требуют специальных рецептов для Украины. Это идет от непонимания европейского конституционализма, нежелания учитывать международные стандарты при формировании соответствующего украинского законодательства. Вместе с тем из заявлений президента Украины вытекает, что европейский выбор (а следовательно, адаптация украинского законодательства к европейским стандартам) является приоритетным для общей стратегии реформ.

Поскольку в вышеупомянутой статье речь шла, видимо, о выводах Венецианской комиссии, стоит напомнить, что их уже давно смело можно рассматривать как разновидность международных стандартов.

Универсальными на международном уровне являются: ст.10 Общей декларации прав человека, определяющая, что каждый имеет право, на основе полного равенства, на справедливое и публичное рассмотрение дела независимым и непредвзятым судом в случае спора о его правах и обязанностях и любого выдвинутого против него уголовного обвинения; Основные принципы независимости судебных органов, одобренные Генассамблеей ООН в 1985?году, и Бангалорские принципы поведения судей 2002?года.

На европейском уровне ключевой для правосудия является ст.6 Европейской конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод.

Кроме названной конвенции, действует Рекомендация?(94) 12 Комитета министров Совета Европы по вопросам независимости, эффективности и роли судей 1998?года.

Углубленные стандарты гарантий правосудия содержатся в заключениях Консультативного совета европейских судей о стандартах, которые касаются независимости правосудия и неизменяемости судей, справедливого судебного разбирательства в разумные сроки, совета по вопросам правосудия на службе общества, качества судебных решений.

Система международных стандартов носит комплексный характер. Они должны находиться во главе угла построения и функционирования судебной системы в любой стране. Эффективность этих принципов и основ доказана общемировой практикой и не требует аргументации на украинском фоне, однако абсолютно очевидно, что сами эти принципы и основы требуют утверждения и внедрения в Украине. Возможно, потому что они изначально не легли в основу построения национальной системы правосудия, мы до сих пор говорим о необходимости ее реформирования, а наши люди мытарствуют годами в судах.

В последнее время в государственно-правовых процессах, связанных с судопроизводством, активизировались факторы обеспечения неограниченного личного влияния отдельных политиков, политических сил и должностных лиц, финансовой мотивации как при принятии непосредственных судебных решений, так и при реформировании судебной системы в целом. Общество, к сожалению, имеет возможность наблюдать конфликтность позиций парламентариев, руководителей верхнего эшелона судебной власти, намерения любой ценой добиться своего, что в итоге приводит к отсутствию консенсуса в вопросе стратегии судебной реформы, делает ее непоследовательной.

Названные обстоятельства на фоне ненадлежащего финансирования судопроизводства, высокого уровня коррупции в судах ныне являются факторами не просто консерватизма судебной системы, но угрозы национальной безопасности, учитывая отсутствие системы гарантирования судебной защиты прав и свобод человека и гражданина.

Первую концепцию судебно-правовой реформы парламент принял еще в 1992?году. Она рассматривала судебную реформу как составляющую правовой реформы и определяла основы, этапы и направления трансформирования не только судов, но и органов предварительного следствия, прокуратуры, адвокатуры, юстиции. К тому времени главная цель заключалась в утверждении судебной власти как независимой ветви в рамках системы разделения власти. Ее называли “малой судебной реформой”.

Следующие серьезные шаги были связаны с принятием Конституции Украины в июне 1996?года, которая определила систему судебных органов, принципы и основы судопроизводства, конституционно-правовой статус и гарантии независимости судей. Была учреждена конституционная юстиция, изменено процессуальное законодательство. С сентября 2005?года в стране начала функционировать административная юстиция.

Закон “О судоустройстве Украины” Верховная Рада приняла только в 2002?году. А уже через четыре года — в мае 2006-го — президент Украины одобрил новую Концепцию усовершенствования судебной системы для утверждения справедливого суда в Украине соответственно европейским стандартам и внес в парламент два законопроекта: о судопроизводстве и о статусе судей. В апреле 2007?года они были объединены парламентом в один проект, не принятый до сих пор.

Венецианская комиссия совместно с Дирекцией по техническому сотрудничеству Генеральной дирекции по правам человека и правовым вопросам Совета Европы в заключении относительно вышеупомянутого законопроекта одобряет сведение двух проектов в один и учет некоторых из ее предыдущих рекомендаций. В частности, что касается общих положений проекта, принципов судопроизводства, внедрения электронного распределения дел в судах и т.д. Вместе с тем, по мнению европейских экспертов, в процессе подготовки законопроекта ко второму чтению разработчики не обратили внимания на серьезные предостережения по реформированию судопроизводства, высказанные комиссией на протяжении последних лет.

Судебная реформа должна осуществляться в нескольких направлениях с соответствующими приоритетами для каждого из них. Это требует определенной консолидации.

Логика главного направления судебной реформы заключается прежде всего в создании фундаментальных основ независимости судебной системы в целом и независимости судей в частности как базиса справедливого судебного разбирательства непредубежденным судом. Руководящие принципы верховенства права требуют равновесия между полномочиями законодательной, исполнительной и судебной власти, равновесия, которое способно обеспечить независимый статус судопроизводства, с функциями реального непредубежденного контроля относительно всех правоотношений в государстве. Поэтому Венецианская комиссия рекомендует не ограничивать судебные преобразования уровнем законодательства, а провести глубокую конституционную реформу с целью закладывания прочного фундамента современной и эффективной судебной системы в полном соответствии с европейскими стандартами.

За этой рекомендацией Венецианской комиссии на самом деле стоит полное переосмысление украинским конституционализмом принципа распределения власти, отношений между президентом Украины, законодательной, исполнительной, судебной ветвями власти. Речь идет о новых для Украины, отличающихся от нынешних принципах организации власти, об устранении “ненадлежащих” связей и влияний: политических, личных и т.д.

Предостережения и рекомендации Венецианской комиссии, как бы кому-то ни хотелось нивелировать их содержание, носят комплексный характер, возвращают украинские реалии к надлежащему функционированию судебной власти. Эти рекомендации требуют абсолютно другого уровня политической и правовой культуры. А независимость суда всегда должна быть связана с системой ответственности за неправомочные решения, обеспечением открытости судебных решений, осуществлением антикоррупционного мониторинга.

Конечно, это трудно, почти невозможно воспринять тем, кто привык, что именно от него в судебной ветви власти зависит все, от внесения часто лоббистских изменений в национальное законодательство под конкретные задачи и цели — до безнаказанной возможности, например, месяцами не рассматривать вопросы назначения судей на должности.

Очевидно, что для конституционных преобразований необходимо длительное время. Тем не менее уже сегодня в процессе реформирования украинского законодательства как его первоочередные задачи должны создаваться правовые механизмы, неотвратимо стимулирующие независимость судебной власти.

Квинтэссенцией замечаний европейских экспертов являются несколько ключевых вопросов судопроизводства: чрезмерной политизации процесса назначения судей на должности и их увольнение, образований и систем судоустройства, статуса судей, гарантий их деятельности и тесно связанный с этим вопрос судейского самоуправления.

Наиболее серьезные предостережения вызывает механизм реализации именно полномочий парламента в этой сфере. Роль, отведенная Верховной Раде в процедуре бессрочного избрания судей на должности и в порядке увольнения судей, несовместима с независимостью судебной системы.

В связи с этим нынешние законодательные инициативы в этой части требуют радикальных изменений. Суды должны быть независимы от законодательной власти во всем (кстати, как и от исполнительной), кроме обязанности соблюдения ими Конституции и законов, принимаемых парламентом.

В дальнейшем лишение парламентариев непосредственного влияния на назначение и увольнение судей объективно может быть компенсировано прежде всего за счет укрепления статуса независимых органов судейского самоуправления, квалификационных комиссий судей или изменения природы, основ формирования и организации деятельности Высшего совета юстиции. До внесения соответствующих корректив в Конституцию именно органы судейского самоуправления должны определять основные позиции относительно избрания судей бессрочно. На этом этапе реформирования судопроизводства такой же подход надо ввести и при назначении судей президентом Украины впервые.

Венецианская комиссия сосредоточила свое внимание и на других существенных проблемах, непосредственно касающихся судоустройства. Речь идет о порядке образования и ликвидации судов, что должно происходить исключительно на основании закона. Дискреционные полномочия президента Украины следует ограничить.

Венецианская комиссия обращает внимание на сложную структуру судебной власти, которая заложена на конституционном уровне и, кажется, еще больше усложняется проектом закона Украины о судоустройстве и статусе судей. Система судов в Украине строится по принципу территориальности, специализации, инстанционности. В предлагаемом законопроекте в местные суды (первая инстанция) включены два звена судов: участковые (районные, районные в городах, городские, горрайонные) и окружные. Как человеку, который привык, что в его районе есть только один суд, где рассматриваются споры с соседом, коллегой, разобраться с этими участковыми, являющимися районными судами, окружными судами, — какие гражданские, уголовные и т.п. Для чего все это? Чтобы ликвидировать Верховный суд Украины за счет, например, образования Высшего уголовного и гражданского судов. И премьер-министр страны, скорее всего, интересуется: где взять на это средства? А рядовой гражданин спросит у нас всех: что это за судебная реформа, не обеспечивающая ему реальной возможности для обращения в суд?

Комиссия считает, что слишком сложной является также и структура судейского самоуправления, которая подлежит упрощению. Реальная независимость судебной власти может быть достигнута исключительно путем наделения судебной власти, судейского самоуправления правом самостоятельно решать основные вопросы своего функционирования, как, например, отбор и подготовка судейских кадров, дисциплинарное производство, формирование предложений относительно государственного бюджета.

На центральном уровне такие функции должны быть переданы одному органу, большинство в котором, в соответствии со всеми международными стандартами, будут составлять судьи и который должен иметь гарантированную автономию, а не быть орудием постороннего влияния. Как отмечается в выводе №10 Консультативного совета европейских судей “О совете по вопросам правосудия на службе общества”, “совет по вопросам правосудия может состоять или исключительно из судей, или иметь смешанный состав из судей и лиц, не являющихся судьями. В обоих случаях надо избегать защиты собственных интересов, самозащиты и кумовства”.

А теперь вспомним, какой у нас состав Высшего совета юстиции, который и должен был по сути стать тем самым органом, и нет ли в нем чьих-то кумовьев, как сатисфакцию рассматривающих свое присутствие в руководстве этого Совета.

Как ни странно, главный вопрос судебной реформы в Украине состоит не в том, что делать. Как видим, международные стандарты правосудия дают на него ответ. Это, правда, не рецепт украинского борща, а универсальные принципы и основы. Главный вопрос — как и кто наилучшие достижения в сфере правосудия сделает реальной украинской реформой.

Марина СТАВНИЙЧУК, член Европейской комиссии “За демократию через право”