За крок до бюджетно-податкової кризи

Україна має відмовитися від розширення соціальних видатків. Однак президентська кампанія лише починається, й існує ризик, що політики будуть все активніше використовувати бюджет у політичній боротьбі.

Розробивши проект бюджету на 2010 рік, уряд став заручником виконання бюджету 2009 року, адже якщо не досягти запланованих показників, доведеться переписувати бюджет-2010 одразу після Нового року.

Регулярні повідомлення уряду про перевиконання плану доходів бюджету, а також відносно безперебійне фінансування соціальних видатків створили ілюзію стабільності бюджетно-податкової системи України.

Штучна концентрація уваги на другорядних і нерепрезентативних індикаторах дещо відвернула увагу від комплексу серйозних ризиків, які актуалізувалися у 2009 році, і за несприятливих обставин можуть спровокувати кризу бюджетно-податкової системи України вже на початку 2010 року.
Україна зіткнулася з серйозними негативними явищами у бюджетно-податковій сфері національної економіки. Частково вони обумовлені об'єктивними факторами, спровокованими наслідками глобальної фінансової кризи, проте більшою мірою є результатом прийняття незбалансованого бюджету на 2009 рік, а також не завжди прорахованими заходами влади із стабілізації ситуації в економіці.

Український уряд з початку розгортання кризи свідомо відмовився від корекції бюджетних видатків та зменшення плану дохідної бази бюджету. Більш того, він навіть розширив фінансування соціальної сфери та ряду інвестиційних програм.

Очевидно, що така стратегія склалася під тиском політичних факторів, проте вона мала певний економічний зміст. Він полягає у необхідності підтримки ефективного попиту на товарну пропозицію національної економіки. Це повинно було б часткового нівелювати негативний ефект від погіршення зовнішньої кон'юнктури, і як наслідок — стрімкого падіння вітчизняного експорту.

Такий підхід мав раціональне обґрунтування, проте його ефективність була нівельована неадекватними механізмами реалізації поставлених задач та грубими прорахунками бюджетної політики. Одним із ключових факторів розбалансування бюджетної сфери стало затвердження бюджету-2009 на необґрунтовано оптимістичних макроекономічних показниках.

Формуючи дохідну частину, КМУ виходив із прогнозу зростання ВВП на 2009 рік на 0,4%. На підставі цього уряд поставив собі план утримати доходи й видатки держбюджету на рівні 2008 року, а саме — 239,22 мільярда гривень і 267,68 мільярда гривень відповідно. Тож дефіцит держбюджету-2009 визначений на рівні 31,19 мільярда гривень.

Однак падіння економіки у першому півріччі прогнозовано виявилося надмірно глибоким — майже 20% у порівнянні з аналогічним періодом 2008 року. Незважаючи на те, що негативна динаміка завдяки низькій порівняльній базі 2008 року у другому півріччі буде менш глибокою, а в листопаді-грудні у місячному порівнянні й зовсім виявиться близькою до 0, річне падіння ВВП навряд чи не буде меншим “мінус” 15%.

Закономірно, що зниження ВВП, а разом із цим доходів населення й підприємств, звузило дохідну частину бюджету. Негативний імпульс від охолодження економіки підсилився ефектом акселератора, який проявляється у тому, що падіння доходів бюджету у відносному вимірі є більш глибоким, ніж скорочення ВВП.

Проте, незважаючи на наростання негативних тенденцій у бюджетно-податковій сфері та формування значного розриву між доходами та видатками бюджету, вісім місяців уряд анонсує перевиконання планів доходів та фінансування видатків у повному обсязі. Ця інформація не зовсім відповідає дійсності, і дещо викривляє реальну картину стану бюджетно-податкової сфери.
Уряду справді вдалося стабілізувати ситуацію і звести доходи та видатки, але досягається це досить спірними, з точки зору ефективності, заходами. Позитивний результат Кабміну вдалося продемонструвати завдяки наступним факторам.

Перший фактор — корекція щомісячного плану мобілізації доходів до держбюджету. Бюджетний розпис 2009 року мінявся кілька разів.

Для прикладу, в серпні коригування плану проти першого варіанту помісячного розпису доходів загального фонду, складеного МФУ на початку року, склало 6,6 мільярдів гривень, або на 30,4% убік зменшення.

Другий фактор — інфляційний. Висока інфляція збільшує податкові надходження в номінальному вираженні. Як наслідок тільки завдяки росту цін, навіть при падінні виробництва, доходи держбюджету в номінальному вираженні скорочуються менш стрімко.
При цьому, офіційний ІСЦ останнім часом усе більше віддаляється від дійсності, тому інфляційний фактор відіграє все більшу роль.

Третій фактор — девальвація гривні. За рахунок зниження курсу гривні за останні 12 місяців з 5,02-5,05 гривень до 8,5-8,6 гривень за долар надходження від оподатковування імпорту автоматично збільшуються через переоцінку бази оподаткування;
Четвертий фактор — підвищення фіскального тиску на економіку. Цього року за ініціативою Кабінету міністрів парламент підвищив ставки акцизного збору на паливно-мастильні матеріали, кузови й готові автомобілі, пиво, алкогольні й тютюнові вироби, а також ставки податку із власників транспортних засобів.

Крім того, уряд активно стягує до бюджету авансові платежі. Якщо на початок року вони складали 9 мільярдів гривень, то на 1 вересня поточного року це вже 10,71 мільярдів. Також КМУ намагається зекономити бюджетні кошти за рахунок зменшення обсягів відшкодуванням ПДВ експортерам.

П'ятий фактор — Ресурс минулого року. Уряду дісталися істотні суми на єдиному казначейському рахунку минулого року. Якщо в 2008 році на ЄКР щомісячно в середньому знаходилося близько 13 мільярдів гривень, то в поточному році — лише близько 3 мільярдів.

Також на лютий прийшлись доходи від сплати податку на прибуток за попередній рік. Незважаючи на збитки українських підприємств в ІV кварталі 2008 року, загальний фінансовий результат більшості з них за підсумками року був позитивним, тому податок на прибуток за 2008 року підтримав бюджет на початку поточного року.

Шостий фактор — авансові платежі по деяких статтях доходів, які повинні були б стягуватися протягом усього року. Мова йде, насамперед, про надходження від НБУ й плати за транзит російського газу. Крім того, очевидно деякі авансові платежі здійснювали й державні підприємства.
Сьомий фактор — скороченням фінансування капітальних видатків держбюджету. Капітальні видатки в першому півріччі державного бюджету скоротилися на 57,8%, до 2,19 мільярдів гривень, зведеного — на 41,3% — до 5,35 мільярдів гривень.

Вивільнені ресурси уряд, скоріш за все, опосередковано спрямував на виконання захищених соціальних видатків.

Восьмий фактор — прихована емісія коштів. Такою можна назвати викуп Національним банком України урядових ОВДП під різними приводами — рекапіталізація банків, збільшення уставного фонду НАК “Нафтогаз”. Також — це вимога Кабміну внести до бюджету авансовими платежами необґрунтовано високу позитивну різницю між кошторисними видатками и витратами за 2009 рік.
Дев'ятий фактор — використання позики від МВФ на покриття дефіциту бюджету. З дозволу МВФ, уряд спрямував частину кредиту отриманого в рамках програми stand-by на покриття дефіциту бюджету. Це дозволило в поточному році профінансувати більшість соціальних видатків і тимчасово зняти напругу у фіскальній сфері.

Таким чином, реальна ситуація в бюджетно-фіскальній сфері виглядає значно складнішою, аніж та, яку зображує уряд.

В поточному році через синергитичний ефект впливу наслідків світової фінансової кризи, не завжди прорахованої політику уряду та суперечливі законодавчі ініціативи Верховної Ради в Україні актуалізувалися ряд серйозних ризиків в бюджетно-податковій сфері, що описані нижче.
Падіння обсягу надходжень до бюджету.

В першому півріччі 2009 року до державного бюджету України надійшло 101,14 млн. грн., в тому числі податкові надходження за звітний період становили 67,67 млрд. грн. Як би не коригував уряд план надходжень, проте в першому півріччі вони виявилися на 3,69 млрд. грн., або на 3,5% менше за аналогічний період 2008 р. Відхилення по податковим надходження — на 10,05 млрд. грн., або на 12,9% менше. До речі МФУ опублікував звіт про виконання держбюджету за січень-липень поточного року, але в той же час за дивних обставин з офіційного сайту зник звіт за виконання держбюджету за січень-липень 2008 р., що виключає можливість співставлення показників з минулим роком.

В той же час, досить точно можна оцінити недобір надходжень в поточному році в порівнянні динаміки наповнення загального фонду держбюджету (Рис. 1). До загального фонду держбюджету за 8 місяців 2009 р. мобілізовано 98,56 млрд. грн. (з урахуванням відшкодування ПДВ). Державне казначейство декларує, що виконання плану в січні-серпні складає 100,2%. Насправді ж, в порівнянні з аналогічним періодом 2008 р. надходження до загального фонду скоротилися на 21 млрд. грн., або 17,6%.

Особливо критичною ситуація склалася у серпні. До загального фонду надійшло на 6,4 млрд. грн менше ніж торік. Фактично план серпня не був виконаний на 29,5%: до бюджету зібрано на 26% менше коштів, ніж рік тому.

Якщо в січні-липні темпи падіння доходів загального фонду становили 15,2%, то в січні-серпні — прискорилися до 17,6% у порівнянні з аналогічними періодами минулого року. Враховуючи, що під кінець року Кабмін має намір одержати в загальний фонд усього на 1,2% менше коштів, ніж рік тому, — 183,98 мільярдів гривень, то в середньому з вересня по грудень уряду необхідно щомісяця збирати по 21,35 мільярдів.

Як бачимо з рисунку, таких надходжень у жодному з місяців 2009 року поки не було зафіксовано. Крім того, сезонно на серпень припадає найбільший обсяг податкових надходжень в другому півріччі, тому доходи наступних місяців об'єктивно будуть меншими.
Проте навіть при незмінній динаміці доходи загального фонду складуть близько 152,1 мільярдів гривень, що на 32 мільярди менше від минулого року.

Стрімке зростання дефіциту

Зменшення надходжень до бюджету при збереженні та навіть зростанні видатків бюджету спровокував стрімке зростання бюджетного дефіциту. Адже касові видатки держбюджету за січень-липень 2009 року збільшилися на 7,8 мільярдів гривень, або на 6,4% проти показника січня-липня 2008 року

Тільки за січень-липень 2009 року дефіцит зведеного бюджету вже склав 17,84 мільярди гривень, дефіцит державного бюджету — 15,35 мільярди.

З одногу боку таке значення дефіциту є прийнятним, оскільки за 7 місяців сформовано менше половини запланованого, з іншого — офіційний дефіцит не відображає реальний справ речей. Якщо враховувати витрати на капіталізацію банків — 9,47 мільярдів гривень, то реальний дефіцит коштів держбюджету складає вже 24,82 мільярди гривень.

Якщо ж в поточному році уряд також здійснить збільшення статутного капіталу НАК “Нафтогаз” через внесення в уставний фонд компанії держані облігації на суму 24 мільярдів гривень, то дефіцит бюджету при умові виконання дохідної частини уже можна оцінювати на рівні 5,5% від ВВП. Якщо ж врахувати і прогнозований дефіцит загального фонду, то дефіцит складе близько 9% від ВВП.

Збільшення боргових зобов'язань країни, особливо державного сектору

Зростаючий дефіцит бюджету уряд частково намагається покрити за рахунок залучення боргових ресурсів. За сім місяців поточного року тільки для фінансування дефіциту бюджету уряд вже здійснив запозичення в розмірі 58,29 мільярдів гривень, в тому числі на внутрішньому ринку залучено 20,45 мільярдів, на зовнішньому ринку — 37,83 мільярдів гривень.
Враховуючи, що законом “Про державний бюджет на 2009 рік” визначається обсяг залучень в розмірі 88,74 мільярдів гривень, борговий ресурс використано на 65,6%. Щоправда, в рамках політики рекапіталізації банківської системи уряд може збільшити обсяг запозичених ресурсів на 44 мільярди.

Загалом, якщо уряд використає всі можливості залучень боргових фінансових ресурсів, загальний обсяг боргів, сформованих за поточний рік може скласти 157 мільярд гривень, або 15% ВВП. Така сума видається занадто дорогою ціною, яку уряд заплатив за збереження фіскальної стабільності.

Як видно з рисунку, починаючи з 2008 року суверенний борг України почав стрімко зростати. За підсумками нинішнього року, за прогнозами економістів МВФ, він сягне 36% від ВВП.
Позичені гроші, які цього року Кабмін залучав в основному у МВФ і НБУ (опосередковано) він спрямував на підтримку соціальної сфери, стабілізацію банківської системи та курсу гривні, і розвиток інфраструктури під Євро 2012.

Станом на липень поточного року, сукупний борг державних органів влади склав 256 мільярдів, що перевищує весь державний бюджет України. Це означає, що майбутнє покоління повинні віддати річний бюджет країни тільки для того, щоб розрахуватися по боргах за своїх попередників.
При цьому ключова проблема полягає в тому, що залучені гроші направляються не в активи, які в подальшому дозволять повернути боргові кошти й принесуть дивіденди, а на поточне споживання. Таким чином, за рахунок запозичень влада покриває касовий розрив між доходами й видатками цілих поколінь.

Посилення фіскального тиску на економіку

Падіння обсягів податкових надходжень уряд частково намагався компенсувати посиленням фіскального тиску на економіку.
Для розширення дохідної бази бюджету КМУ домігся ухвалення парламентом підвищення ставок акцизного збору на паливно-мастильні матеріали, кузови й готові автомобілі, пиво, алкогольні й тютюнові вироби, а також ставок податку із власників транспортних засобів.

Кабмін також здійснив спроби підняти ставки ринкового збору й впровадити податок на нерухомість, але дана ініціатива не знайшла підтримки в парламенті.
Основними нормативно-правовими актами, котрі підвищують фіскальний тиск на економіку, прийняті за останній час, варто назвати:

Закон № 797-VI “Про внесення змін до деяких законів України з питань оподаткування” від 25 грудня минулого року. Законом були підняті ставки акцизного збору зі спирту етилового на 50-58%, напої, що перебродили — в 270 раз, бензини та інше моторне паливо на 20-50%.
Водночас варто відмітити, що підвищення акцизних зборів буде відбуватися поступово і розтягнуто в часті до 2011 року. Важливою нормою стало впровадження з 1 січня 2012 року механізму індексації твердих ставок акцизних зборів на спирт етиловий та алкогольні напої з урахування рівня інфляції за останні 12 місяців.

Закон № 923-VI “Про внесення змін до деяких законів України з метою поліпшення стану платіжного балансу України у зв'язку із світовою фінансовою кризою” від 4 лютого 2009 року.
Даним нормативно-правовим документом був законодавчо закріплений механізм застосування тимчасової цільової надбавки до ставок ввізного мита в розмірі 13% митної вартості імпортних товарів (крім товарів критичного імпорту) на строк не менш 6 місяців у випадку досягнення платіжним балансом країни критичного стану.

Незважаючи на те, що Кабмін через два тижні скасував дію 13% надбавки для всіх товарів, крім автомобілів та холодильників, на ці дві статі в торгівельному балансі ще в 2008 році припадало близько 25% загального імпорту. Крім того, закон створив правове поле для використання цього інструмента, тому уряд в будь-який момент може ввести або подовжити надбавку.

Закон № 1075-VI Про внесення змін до Закону України “Про податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів” щодо ставок податку” від 5 березня. Формально даний закон частково знижував ставки податку з власників транспортних засобів.

Це було обумовлено тим, що Закон № 797-VI “Про внесення змін до деяких законів України з питань оподаткування” підвищував їх в 2-10 разів, що визвало досить різке невдоволення громадськості. Законом № 1075-VI уряд часткового знизив розмір податку, проте залишив його вищим в порівнянні з тими, які діяли в 2008 році.

Закон України № 1201-VI “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань акцизного збору” від 31 березня 2009ркоу. Відповідно до даного документу розмір мінімального податкового зобов'язання сигарет з фільтром було збільшено з 47 до 100 гривень на 1000 сигарет, сигарет без фільтра — до 50 гривень за 1000 штук.

Важливим нововведенням стала індексація специфічних ставок у відповідності до річної інфляції. Законом були підвищені адвалерні ставки акцизного збору на зазначені види продукції до 20%.
Закон України № 1202-VI “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань акцизного збору” від 31.03.2009. Законом підвищуються ставки акцизного збору на вина ігристі і вина газовані з 1,6 до 2,5 гривень за 1 л або в 1,5 рази з другого півріччя 2009 року.

Акциз на інші напої, що перебродили — сидр, перрі, напій медовий, суміші з напоїв, що перебродили, підвищений на 25% — з 27 гривень до 34 гривень за 1 л 100-процентного спирту. Крім того, документом з 1 листопада 2009 року підвищені ставки на важкі дистиляти на 50%.

Також зміни передбачають щорічне, починаючи з 2010 року, проведення індексації ставок акцизного збору на спирт етиловий і алкогольні напої залежно від індексу споживчих цін за минулі 12 місяців.

Закон України №1534-VI “Про внесення змін до законів України “Про Державний бюджет України на 2009 рік” та “Про ставки акцизного збору і ввізного мита на деякі товари” від 23 червня 2009 року. Даний нормативно-правовий акт, передбачає підвищення акцизу на пиво на 93,5%.
Таким чином, лише на законодавчому рівні за півроку було прийнято 6 нормативно-правових актів, які змінюють норми податкового законодавства. Крім того, деякі з названих законів вносили зміни вже до прийнятих в цьому році законів про внесення змін до законів, як у ситуації з транспортним податком.

Очевидно, що більшість названих заходів, спрямованих на підвищення фіскального тиску, є обґрунтованими, але факт корекції правового поля в сфері оподаткування посеред фінансового року не корелює з вимогою діючого Бюджетного кодексу про те, що будь-які нововведення в фіскальній політиці, що стосуються змін ставок оподаткування, мають бути прийняті до 1 липня і можуть вступити в силу лише з наступного року.
Дестабілізуючі законодавчі ініціативи опозиції
Намагаючись перехопити ініціативу в політичній боротьбі опозиція намагається проштовхнути відверто популістський проект Закону “Про внесення змін до Закону України “Про Державний бюджет України на 2009 рік”, який стосується зміни розмірів прожиткового мінімуму та розміру мінімальної заробітної плати.

Відповідно до даного нормативно-правового акту, тільки за шість місяців 2009 року передбачається збільшення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб на 34,5 %, для пенсіонерів — на 29,3%, збільшення розміру мінімальної пенсії за віком на 35,3 %, мінімальної заробітної плати — на 42,9%, а розмір державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям пропонується збільшити в 6,5 — 6,8 раз.
Прийняття подібних законів може не просто розбалансувати бюджетно-податкову сферу, а привести до її краху. Очевидно, що в нинішніх умовах, Україна має навпаки, відмовитися від розширення соціальних видатків.

Однак, враховуючи, що президентська кампанія лише на початковому етапі, існує ризик, що політичні сили будуть все більше втягувати бюджет в політичну боротьбу, що є однією із найбільших загроз фіскальній стабільності та загалом крихкої рівноваги, яка була досягнута в ІІ-ІІІ кварталах 2009 року.

Олексій МОЛДОВАН