Vox populi?

Підготувавши зручний для себе закон про парламентські вибори, влада взялась за іншу форму народного волевиявлення — референдум.

Наприкінці квітня парламент у першому читанні 235 голосами схвалив законопроект № 7082 про місцевий референдум, внесений до Верховної Ради Кабміном ще 2010 року. Україна давно потребує законодавчого врегулювання місцевих референдумів, можливість проведення яких сьогодні залежить фактично лише від волі місцевої влади. Та експерти переконані: урядовий законопроект проблеми не вирішить, а натомість стане зручним засобом для маніпуляції територіальними громадами в інтересах партії влади та місцевих князьків.

Право без реалізації

Сьогодні питання місцевих референдумів регулюється законом від 1991 року “Про всеукраїнський та місцевий референдум”, багато положень якого застарілі й за оцінкми юристів суперечать Конституції. Крім того, проведення місцевих референдумів залежить від волі місцевої влади. Так, згідно з чинним законодавством місцеві референдуми призначаються відповідними місцевими радами на вимогу депутатів, що становлять не менш як половину від загального складу ради або на вимогу, підписану однією десятою частиною громадян України, що постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці і мають право брати участь у референдумі. Отже, територіальні громади фактично не мають впливу на те, які рішення будуть предметом місцевого опитування.

Так, наприклад місцевий референдум щодо збереження Шевченківського району як самостійної територіальної одиниці, що проводився в Києві 2008 року, став можливим фактично завдяки наявності волі тодішнього голови Шевченківської РДА Віктора Пилипишина. Натомість референдум за відставку столичного мера Леоніда Черновецького так і не був оголошений: адже рішення щодо референдуму про свою відставку мав би підписувати сам Черновецький.

Протягом кількох років народними депутатами різних скликань розроблялись законопроекти щодо місцевих референдумів — однак до зміни закон справа так і не дійшла. Тепер за місцевий референдум взялась команда Віктора Януковича.

Під потреби влади

Законопроект передбачає можливість проведення референдуму за ініціативою 10% мешканців відповідної території.

Проект відносить до суб’єктів місцевого референдуму місцеві осередки об’єднань громадян та громадські організації. Їм надається право на участь у формуванні персонального складу дільничних комісій місцевого референдуму, на офіційних спостерігачів та ведення агітації. У той же час від них не вимагають реєстрації для участі в проведенні референдуму. На думку юристів, це унеможливлює дотримання принципу рівних прав суб’єктів конкретного місцевого референдуму щодо забезпечення рівності між прихильниками та опонентами питання, винесеного на суд громадян, під час формування дільничної комісії з місцевого референдуму та проведення агітації.

Стаття 5 законопроекту пропонує досить розмитий перелік питань, що можуть виноситись на референдум. Так, під формулювання “питання місцевого значення” можна підвести будь-яке рішення, у якому будуть зацікавлені представники місцевої чи центральної влади.

Не визначено, яка максимальна кількість питань може бути одночасно винесена на місцевий референдум.

Положення проекту передбачають велику кількість процесуальних перепон на шляху реалізації права на участь у місцевому референдумі та надмірний адміністративний контроль з боку органів місцевого самоврядування за конкретними процедурами його організації та проведення. Це стосується, наприклад, утворення ініціативної групи, висунення ініціативи референдуму членами територіальної громади, реєстрації ініціативної групи, формуванні персонального складу дільничних комісій.

Законопроектом чітко не визначені гарантії права учасника місцевого референдуму на отримання інформації про перебіг його підготовки та проведення місцевого референдуму та вимоги щодо змісту офіційних інформаційних матеріалів, що мають надавати територіальні комісії з проведення референдуму та органи місцевого самоврядування. Документ не передбачає розмежування між офіційною інформацією та агітацією, що може використати у своїх цілях місцева влада.

В проекті відсутні гарантії рівних умов агітації для прихильників та противників питання, винесеного на референдум. Отже, створюються умови для односторонньої агітаційної кампанії, що висвітлюватиме позицію лише однією зі сторін.

За словами джерел Тижня, законопроект потрібний владі перш за все для вирішення кадрових питань: прибирання з органів місцевої влади “не своїх”. Цим пояснюють і цікавий факт: проти цього проекту виступають не тільки БЮТ і НУ-НС, але і КПУ. Останні бояться втратити рештки представників на місцях, якщо почнуться чистки “чужих”.

Улітку 2010 регіонали вже проводили кадрові чистки шляхом ліквідації районних рад у містах там, де члени райрад не демонстрували підтримки Партії регіонів. Так ліквідували зокрема райради в Києві, Маріуполі та Харкові. Місцевий референдум, проведення якого контролює місцева влада, може стати зручним способом зачистки депутатів рад, мерів та інших обраних осіб, чия діяльність не подобатиметься правлячій партії.

Експерти також припускають, що влада використовуватиме оновлений інститут місцевого референдуму, виносячи на нього суперечливі питання на кшталт російської, як регіональної мови, аби відволікати громадян від серйозних суспільних проблем.

Точка зору

Валерій Карпунцов, юрист, депутат Київської міської ради від фракції УДАР

— Спочатку має бути прийнятий виборчий кодекс, а потім усі інші законопроекти, які б регламентували ті чи інші виборчі процеси. Прийняття виборчого кодексу зробило б неможливим зловживання як під час виборів, так і референдних процесів. Тоді будуть загальні підходи і до формування списків, і до проведення голосування та референдумів. Тоді підлаштовувати під політичну ситуацію закони так, як це робить чинна влада, уже не вдасться. У нас законодавство підлаштовують під політичні сценарії. Як зараз існує можливість блокувати ініціативи громадян на рівні міської влади та диктувати волю правлячих партій, так вона і залишиться.

Місцеві референдуми. Зарубіжний досвід

У Швейцарії існують два основі види місцевих референдумів: обов’язковий і факультативний. У першому випадку рішення Комунальної Асамблеї підлягають обов’язковому розгляді на референдумах, що дозволяють жителям здійснювати реальний контроль над вирішенням загальних питань и навіть встановлювати рівень зарплат різним категоріям робітників комуни. Факультативні референдуми мають дорадчий характер. Остаточне рішення з питань, винесених на референдум приймається місцевими представницькими або виконавчими органами влади. При прийнятті рішення обов’язково враховується думка місцевого населення. Висловлена на референдумі.

У США референдуми відбуваються лише на рівні суб’єктів федерації. популярністю користуються референдуми, рішення яких стосуються повсякденного життя американців. Це можуть бути і референдуми конституційного змісту (у 23 штатах США на кінець XX ст. на референдумах було розглянуто 539 конституційних поправок1), і референдуми з питань безпеки життєдіяльності громадян штату. Щодо останньої проблематики, можна навести такі приклади: у 2002 році у м. Аспен (Колорадо) був проведений референдум про збереження в технопарку міста шести старих трамваїв, в 2003 р. в штаті Арканзас — про запровадження квоти лікеро-горілчаних виробів у неділю. Загалом же, за оцінками експертів, за останні 100 років у США.

У США існує кілька видів місцевих референдумів: обов’язків, консультативний, та референдум, що проводиться з ініціативи виборців. Перший застосовується для затвердження чи внесення змін до муніципальної хартії, вирішуються питання про муніципальні позики. Другий вид референдуму застосовується рідше і не є обов’язковим для муніципалітету, якщо виборці не схвалили запропонованих проект рішення. У третьому випадку ініціаторами є виборці, які представляють муніципалітету петицію про прийняття конкретного рішення. Проект, відхилений муніципалітетом виноситься на референдум.

У Франції місцевий референдум проводять з питань поступки, приєднання або обміну території держави, а також у разі об'єднання комун.

В Італії імперативні референдуми проводять щодо зміни територіальних кордонів регіонів, а консультативні — щодо створення нового регіону чи його злиття з іншим регіоном.

У Португалії імперативний референдум проводять, якщо участь у голосуванні взяли більше 50% виборців; в іншому випадку референдум має консультативний характер. Поширеною є практика законодавчого закріплення імперативного характеру місцевих референдумів, які вимагають прийняття законів на національному рівні.

Аліна ПАСТУХОВА