Удивительная ПроЗоррливость. Всё, что нужно знать о госзакупках по-новому

Соотношение “перемог” и “зрад” в Украине столь катастрофично, что каждое из этих понятий стало абсолютом. Поэтому если “зрада”, то конец света, зато уж если “перемога”, то вселенского масштаба. Среди таких предметов национальной гордости, бесспорно, находится и система тендерных закупок ProZorro. Увы, при ближайшем рассмотрении все оказалось не так просто. 

Сохраняйте спокойствие и занимайтесь ProZorro

Базовую информацию о системе госзакупок и возможностях по ее контролю читайте в материале  ProZorro: ликбез. Максим Нефедов рассказал о системе госзакупок и контроле за ней

Работа над этой статьей началась с намерения написать о позитивном опыте внедрения реформ в регионах. Поскольку с поставками позитива на местный уровень наблюдаются серьезные перебои, выбор остановился на системе ProZorro.

Главный идеолог разработки и внедрения новой системы госзакупок — замминистра экономики Максим Нефёдов рассказал “Восточному фарватеру”, что ее внедрение на местном уровне откладывается по самым надуманным поводам:

“В одном из городов в качестве причины назвали пиратское ПО — мол не можем на нем ProZorro запустить. Это же просто смешно. Или говорят, что не могут найти поставщиков на закупку в 200 грн. Конечно не могут — потому что сумма маленькая! Выход очень простой: установить минимальные суммы по тендерам, которые идут через систему (разные заказчики устанавливают себе этот барьер на уровне от 1,5 до 3 тыс. грн). Кроме того, можно просто более эффективно планировать закупки, и не покупать раз в неделю пачку бумаги за 100 грн, а купить сразу на квартал, и такой тендер наверняка найдет заказчика”.

Максим Нефедов на заседании правительства

Неспешное внедрение системы, вероятно, объясняется врожденным страхом украинских чиновников перед прозрачностью. Впрочем, те, кто потратил немного времени, чтобы разобраться, склонны считать, что новая система госзакупок отличается от старой не так уж сильно.

Здоровый скептицизм

“Мне тебе рассказывать, как срывать лакомую закупку? Заводишь фуфель по дешёвой цене. Да откажемся. Но когда надоест порядочному в этом участвовать? Сколько стоит регистрация ЧП и сколько можно получить выгоды от “ПроЗорро” купив заведомо дорого? И никто не пристебается. “ПроЗорро” придумано чтобы покрывать коррупцию”, — писал в “Фейсбуке” глава управления внутренней политики Донецкой облгосадминистрации Александр Меланченко.

Другие госслужащие не склонны конкретизировать, но не сомневаются, что ее легко обойти.

“Пока я ничего не могу сказать, хорошо это [внедрение ProZorro] или плохо. Хорошо, что все закупки наглядны, но вы же знаете наших людей, мы из любой ситуации найдем какой-то выход. Риски есть во всём, законы у нас несовершенны, всё равно какую-то лазейку находят”, — говорит “ВФ” Татьяна Абрамян, заместитель мэра Рубежного. Этот третий по размеру город подконтрольной части Луганской области перейдет на ProZorro после того, как на сессии местного совета будет принято соответствующее решение, которое уже несколько раз откладывалось.

Успеть пожить по-старому

Коллеги из других регионов страны рассказывали журналистам “ВФ”, что когда анализировали закупки местной власти через ProZorro, то не могли понять, почему через нее проводится так мало тендеров. В итоге выяснилось, что в последние дни перед переходом на новую систему было проведено аномально высокое количество закупок. Не исключено, что это было сделано “задним числом”.

Правда, сделать это было не так-то просто Во всяком случае Татьяна Абрамян, комментируя эту историю, сказала нам, что в соответствии с Законом Украины “Об осуществлении государственных закупок”, закупка проходит согласно годовому плану, который публикуется на веб-портале Уполномоченного органа по вопросам закупок в течение пяти рабочих дней со дня утверждения годового плана или изменений к нему, поэтому, мол, говорить о проведении досрочных закупок неуместно.

Министерский взгляд

Максим Нефедов говорит, что система не может обезопасить от коррупционных схем, но сильно усложняет жизнь нечистым на руку чиновникам и бизнесменам: “ProZorro гарантирует прозрачность процедур и равный доступ для всех. Сам по себе факт прозрачности и свободного доступа к торгам (а значит и более высокой конкуренции) сводит на нет огромную часть коррупционных рисков, а также позволяет выявлять признаки возможных злоупотреблений”.

По слова замминистра экономики и торговли, ежегодно в стране заключается 1,5 млн контрактов по публичным закупкам (в среднем это почти три договора в минуту!). Проверить все их не представляется возможным, но в ProZorro работают над тем, чтобы создать систему риск-менеджмента, которая бы помечала заявки, содержащие признаки злоупотребления.

Кроме тендеров, ProZorro занимается еще и продажей сувенирной продукции. Такая футболка, к примеру, стоит 159 грн

Пока же функция контроля ложится на плечи журналистов и активистов. По словам Нефедова, яркий пример “поразительных результатов” — Днепропетровская область. В 2016 году экономия бюджета от внедрения системы там ожидается на уровне 1,5 млрд грн.

“Даже если эти цифры лгут, они лгут весьма впечатляюще”, — писал Джозеф Хеллер. По иному поводу, однако имея в виду саму возможность эквилибристики статданными. Не исключено, что приведенные цифры экономии действительно могут не вполне отвечать реальности.

Дело в том, что экономия высчитывается исходя из ожидаемой цены товара, которая в ряде случаев необоснованно завышается. Скажем, “очікувана вартість” товара выставляется на уровне 30 тысяч гривен за тонну, хотя все участники рынка в курсе, что средняя цена — 25 тысяч. В итоге, товар покупается по среднерыночной цене, но можно рапортовать о 20%-й экономии.

Лазейки

Нефедов говорит о лазейках неохотно, предпочитая в общих чертах обрисовывать ситуацию, и сразу же заверять, что виновные наказаны.

“Заказчики иногда пытаются манипулировать условиями. Если это прямое нарушение закона — они несут ответственность, как административную, так и уголовную. У нас немало случаев увольнения членов тендерных комитетов по итогам данных, обнаруженных с помощью ProZorro. Когда такого рода злоупотребления можно нейтрализовать технически — мы это делаем. Как, например, в случае со слишком коротким сроком подачи предложений. Когда мы узнали, что особо ушлые заказчики ставят срок подачи заявок в несколько часов, мы установили техническое ограничение: теперь время на подачу предложений в ProZorro не может составлять менее трех дней”, — рассказал Нефедов.

Кроме того, он добавил, что важную роль в противодействии злоупотреблениям и поддержанию конкуренции играет возможность обжалования результатов: “Если поставщик видит признаки злоупотребления (неверно составленное предложение; предложение, выписанное под одного заказчика; требования, ограничивающие круг участников; неправомерная дисквалификация и так далее), он может подать заявку в АМКУ. Если заявка не является надуманной, ее рассматривают по сути, и на этот период закупка блокируется. Поставщики активно пользуются этой функцией”.

Железнодорожный романс

Когда журналист “ВФ” процитировал последнюю фразу Дмитрию Руденко, владельцу предприятия “Укрзалізничбуд”, это вывело его из равновесия. Объясняя свою реакцию, он привел несколько примеров.

“В тендерной документации было записано, что гарантия на товар должна быть “не более трех лет”, а у меня “не меньше пяти”. Что лучше? Но на этом основании меня готовились выкинуть из тендера. Я написал в “Укрзалізницю” и АМКУ. В “Укрзалізниці” проводят заседание, и исправляют на “срок гарантии — не менее трех лет”, быстро пишут в АМКУ, что учли замечания предприятия. Это были изменения №3 от 1 марта. 4 марта состоялась заседание АМКУ, но изменения уже внесены, поэтому все довольны, все счастливы”, — рассказывает Дмитрий.

Дмитрий Руденко

Победить на тендере, вероятно, должна была компания братьев Дубневичей — народных депутатов от БПП. Загвоздка была в том, что гарантийный срок эксплуатации у их товара — 18 месяцев, и при формулировке “не менее трех лет”, они неминуемо “пролетали”. Тендерная комиссия оказалась на удивление чуткой к пожеланиям, и, проведя новое заседание, отменила свое предыдущее решение — признав предыдущее заседание под протокол тендерного комитета недействительным. Лоббизм как лоббизм, ничего личного, но проблема в том, что по закону есть только два способа внести изменения в тендерную документацию: внесение изменений в тендерную документацию и отмена прежней тендерной документации и написание новой. Отмены собственного предыдущего решения и признание его недействительным в этом коротком списке нет. На нарушение пошли ради того, чтобы не дать обжаловать решение в АМКУ.

Фрагмент решения АМКУ, о котором говорит Дмитрий Руденко

“Как только они принимают это решение, я пишу в Антимонопольный комитет: вы проводили заседание, и на нем вам были предоставлены изменения, а вот их теперь признали недействительными, значит надо проводить новое заседание. Они отвечают: мы не будем проводить новое заседание Антимонопольного комитета, потому что заседание от 4 марта базировалось на документах, предоставленных “Укрзалізницей” 9 марта. Я не стал выходить на тендер, потому что потому что цель подобного противозаконного решения понятна. Цена вопроса — 57 млн”, — утверждает Руденко, добавляя, что эта цифра — половина экономии за год по всему Министерству инфраструктуры, связанному с ProZorro.

“Они дали экономии 102 млн за год. Я на одном тендере дал бы 57, на другом — еще 46, итого 103 млн экономии. А что такое Министерство инфраструктуры? Это авиация, порты, автодор, “Укрзалізниця”. И я по одной только “Укрзалізниці” мог дать такую экономию, т. е. вы можете себе представить, какие там масштабы воровства”.

Тендерная предопределенность

Прописывание условий тендера под одного заказчика — вообще типичнейшая схема госзакупок прежних времен. Вот, что об этом рассказывал http://www.liga.net/projects/corruption/ экс-первый замминистра инфраструктуры Владимир Шульмейстер в бытность пребывания на должности: “Классикой жанра “закупки” — прописывание условий конкурса под конкретного победителя. В декабре 2014 года, благодаря жалобе от датского посла, мы остановили один тендер Администрации морских портов Украины. Тогда в документации по закупке краски было прописано условие, что краска должна быть обязательно в емкостях по 405 литров. И безусловно, такая краска от победителя стоила государству в два раза дороже, чем такая же краска, но из банок другого объема”.

Однако Дмитрий Руденко утверждает, что тендеры по-новому ничем не отличаются от тех, которые проводились в лучшие времена тендерной мафии: “Это новый этап того же самого накалывания, просто в электронном виде”.

В подтверждение своих слов бизнесмен приводит еще один пример. Как и в предыдущем, тендер касался оборудования для железной торговли: “По условиям конкурса подкладка должна быть 10 мм шириной, хотя она всегда выпускалась шириной 8 мм! Но у поставщика очень плохая пружинка, она со временем размягчается, и чтобы она держала надо туда подкладывать утолщенную прокладку, а под мою пружинку — не надо, она не размягчается. Поэтому моя подкладка подходит, но они сказали: “Нет, нам надо 10 мм!” Но вы же 10 мм имеете из-за того, что у вас некачественная пружинка. Кто в этом будет разбираться? Никто!”

Антимонопольный комитет в такой ситуации скажет, что это просто техническое требование, выставляемое заказчиком, а значит все законно.

Самая свежая ситуация: тендер все той же госкомпании на поставку двух разных типов болтов, но поскольку это товары с разной функциональностью, большая часть производителей занимается только изготовлением какого-то одного типа. Компания-победитель предложила цену 129 млн, а компания нашего собеседника — 86 млн. Это при том, что он собирался заработать только на своей продукции, а другой товар (стыковые болты) планировалось закупить на Дружковском метизном заводе, и продать железной дороге по закупочной цене. В итоге предложение “Укрзалізничбуда” не было допущено к участию в тендере, а победила компания, под которую, возможно, и выписывались столь странные условия.

Возможно такие прецеденты стоит обжаловать в судах? “Это глухой угол, — заверяет Руденко. — По тендеру мая прошлого года суд еще не преступил к рассмотрению! Компания-победитель тендера уже давно все отгрузила, все давным-давно уложили в верхнее строение пути в железную дорогу, они получили деньги, все уже закончилась, а суд еще не приступил к первому рассмотрению”.

Конструктивные предложения

По мнению бизнесмена, условия конкурса должны включать в себе не более пяти условий:

• Название товара и сфера его использования;

• Цена на товар или услугу;

• Сертификат если изготавливается по Стандарту или технические характеристики от производителя с акцентом на качественные преимущества;

• Свидетельство производителя или сертификат дилера;

• Срок оплаты/поставки (и штрафы в случае нарушения обязательств).

Любые дополнительные пункты, по мнению Руденко, могут свидетельствовать о работе под конкретного поставщика.

Представлен к награде

Такой скепсис бизнесмена входит в противоречие не только с тем, что ProZorro считают одним из немногих реальных достижений постреволюционного периода, но даже с мнением международных организаций.

18 мая команда ProZorro получила приз World Procurement Awards 2016 в номинации публичных закупок. По мнению Нефедова, это свидетельство того, что “Сьогодні в світі найкрутіші саме ми!” Руденко придерживается иного мнения, он считает эту награду авансом от западных партнеров Украины, которые, к тому же, едва ли могут разобраться в манипуляциях с понятием ожидаемая цена.

Жюри действительно руководствовалось похожими мотивами: ProZorro похвалили за открытый исходный код и экономию бюджетных средств ($20 млн за прошлый год), но, главное, назвали “маяком надежды”. “Это замечательный пример того, какое трансформационное влияние может иметь система закупок, которая  дает подлинную надежду для страны, находящейся в процессе значительных изменений в трудные времена”, — отмечается в мотивационной части.

На следующий день после интервью мы сбросили Дмитрию Руденко пресс-анонс о проведении в Киеве круглого стола под звучным названием “Антикорупційна варта ProZorro — всім вийти із тіні”. Дмитрий позвонил в Transparency International Україна, рассказал о своем негативном опыте участия в тендерах по-новому, и сказал, что мог бы выступить, чтобы показать, что не все радужно, и предложить пути решения проблем. В украинском Transparency International вежливо выслушали все истории, но сказали, что вся программа уже расписана, а в том, что все там будет комплементарно, в организации проблемы не видят.

***

Все это, разумеется, никоим образом не означает, что нужно отказываться от ProZorro в пользу сферической идеальной системы. Важнее не считать саму ProZorro идеальной, а ее разработчиков — надеждой нации, потому как украинская склонность к вечному поиску мессии, и следованию за ним в любом направлении, крайне опасна. То, что десять лет назад привело к горькому разочарованию, в наши дни может закончиться катастрофой.

А сделать ProZorro прозрачнее — не такая уж большая проблема. “МВФ к нам должен приезжать, и занимать деньги. Я серьезно говорю!” — шутит напоследок Дмитрий Руденко, после чего рассказывает о том, что бизнесмены, которых регулярно “прокатывают” с использованием ProZorro, уже начали объединяться для борьбы с несправедливыми тендерами. Но это уже совсем другая история.

Иван БУХТИЯРОВ, Мария ЕРАНОСЯН