Що швидше, то краще? Коротка історія прийняття державних бюджетів

9 листопада Верховна Рада прийняла державний бюджет на 2024 рік. Рішення було затверджено задовго до початку наступного року. Цьогоріч прийняття бюджету є доволі визначною подією, — в рейтингу найбільш своєчасно прийнятих бюджетів він посідає друге місце за всю історію незалежності. Про що свідчить така дисципліна в бюджетному процесі, адже вищі показники швидкості не завжди означають поліпшення?

Для відповіді на це запитання ми проаналізували дати прийняття всіх державних бюджетів від 1992-го до 2024 року. Також узяли до уваги дати проходження законопроєктами низки етапів: подачі до Верховної Ради, першого та другого читань, а також підпису президента. У вільному доступі великий пласт даних є лише починаючи із 1998 року, тож для попередніх бюджетів ми враховували тільки дату прийняття в цілому. Завдяки такій базі даних ми можемо спостерігати, як відбувалося опрацювання важливого для розвитку держави документа, а також як змінювалися робота парламенту та тенденції бюджетного процесу.

Регламентом Верховної Ради 2010 року встановлено конкретні дати, до яких має бути виконаний кожен етап прийняття бюджету. Кабмін мусить подати проєкт бюджету до Ради до 1 жовтня. Рада має прийняти його у першому читанні до 20 жовтня, у другому — до 20 листопада. І якщо цього року парламент повністю дотримався встановлених рамок, то раніше ситуація могла кардинально відрізнятися.

Так, неодноразово траплялося, що проєкт приймали в цілому вже в останні дні року, інколи отримуючи підпис президента вже святкового 31 грудня. Вперше за довгий час прийняття закону в листопаді відбулося для бюджету на 2018 рік — до цього востаннє таке було ще аж 2003-го. Загалом же з 2010 року лише тричі вдавалося прийняти проєкт бюджету у встановлені законом часові рамки. Причому двічі — після початку повномасштабного вторгнення.

Цього року проєкт бюджету прийнято вчасно як за регламентом, так і зважаючи на фіскальний рік — до початку нового ще 53 дні. Це може здаватися чимось цілком нормальним, але, якщо згадати історію питання, нормою це було далеко не завжди. У 90-х роках минулого століття, наприклад, із восьми бюджетів (з 1992-го по 1999-й) лише два приймали до початку фіскального року. В подальшому ситуація поступово покращувалася, а такі сильні запізнення ставалися дедалі рідше. Щоправда, і без них не обходилося. У цьому тисячолітті найпізніше прийняли бюджет 2010 року — на 116-й день фіскального року (29 квітня). Прийнятий цього року бюджет має другий найкращий показник вчасності прийняття за всю історію незалежності України, перебуваючи в рейтингу лише після минулорічного.

2023 року між подачею проєкту до Ради та його прийняттям минуло 55 днів, у середньому ж процес прийняття бюджету останні 26 років займає близько трьох місяців, або 84 дні. Проте цей показник украй нестабільний. Зазвичай що пізніше подають проєкт, то швидше його намагаються прийняти, орієнтуючись на початок року. Так, бюджет 2008 року подали до парламенту 26 грудня, а вже через чотири дні його підписав президент. Разом з тим дуже довгий період прийняття (наприклад, більш як 100 днів) не обов’язково є хорошим знаком: у таких випадках можливе, приміром, зняття проєкту та його подальша заміна. А це точно не є ознакою якісної роботи.

Якщо зробити крок назад і подивитися на ситуацію в перспективі скликань, то можна побачити доволі цікаву картину. У ІХ скликанні приймали бюджет у середньому за 42 дні до початку року. У VIII скликанні середньостатистичний показник інший — 17 днів. Якщо ж розглянути ще п’ять років до цього, то показник буде ще гіршим: мінус 17 днів, тобто вже у січні. Псує статистику бюджет 2010 року, який було прийнято 29 квітня (116 днів після Нового року). Загалом видно, як із часом робота над бюджетом стає дедалі більш системною та відповідальною, принаймні щодо строків.

Варто також врахувати, що відповідність прописаним у регламенті нормам і швидкість процесу не тотожні якості самого документа, яка не є предметом цього аналізу. Але час і вчасність ухвалення державного бюджету теж важливі: надто довгий або ж надто швидкий бюджетний процес, як і запізнення з ухваленням у сесійній залі — все це може слугувати показником несистемної роботи над документом або ж різних поглядів можновладців на ті чи інші складові. Відповідність прописаним нормам, зокрема щодо строків, показує якість процесу, а також злагодженість дій усіх його учасників. Хоча причини злагодженості можуть бути різними, а не всі учасники процесу — рівноцінно субʼєктними.

Загалом можна прослідкувати дві яскраві тенденції.

По-перше, зазвичай запізнюються з бюджетом перш за все у роки криз. Наприклад, у 90-х, коли Україною ширився глибокий економічний занепад, бували випадки, коли бюджети приймали через 3—6 місяців після початку року. Особливо вирізняється бюджет 1997 року, який прийняли аж у червні. Хоча слід також врахувати, що перше десятиліття незалежності — унікальний період, під час якого ще встановлювалися ті рамки та норми, в межах яких повинен працювати парламент демократичної України. Втім, такі запізнення повторювалися і надалі, в роки найгостріших криз. Наприклад, протягом 2009-го, коли можновладці мали готувати бюджет на 2010 рік, грянула криза — ВВП України впав на 15%, тож питання майбутнього відійшло на другий план. 2014 року, у період Революції Гідності, бюджет прийняли сумнозвісного 16 січня, а кілька наступних років президент підписував бюджет 31 грудня — за день до початку фіскального року. Проте ця закономірність зникла, — востаннє бюджет приймали після 1 січня у 2014 році. Наразі ж можна спостерігати за абсолютно іншим ставленням до прийняття державного бюджету.

По-друге, спостерігається значне видиме покращення взаємодії Кабміну та парламенту, як і їхньої дисципліни. Зважаючи лише на попередні показники, можна було б припустити, що і цьогорічний бюджет має прийматися із дуже великим запізненням. Проте це не так. Наразі ситуація мало не протилежна: Україна переживає найглибшу кризу за всю історію незалежності, але разом із тим слідування власним правилам покращилося. Однією з причин є те, що питання економічного виживання останні два роки є чи не найважливішим: половина бюджету на наступний рік піде на ЗСУ, і лише завдяки міжнародній допомозі можливо перекрити дефіцит бюджету, який становитиме майже 50%. Власне, вчасність ухвалення бюджету можна пояснити і виконанням зобовʼязань перед міжнародними партнерами, для яких бюджетна дисципліна — важливий показник спроможності.

Ще одна причина — централізація влади: президент, уряд і монобільшість належать до однієї команди, і в неї є один центр прийняття рішень — Банкова. Над важливими рішеннями є мало не ручний контроль, прийняття цьогорічного бюджету — один із прикладів. Цей факт дав гарний показник для кількісної статистики, яка, однак, не переростає в якісну. Система державного управління разбалансована, а уряд погодився з роллю статиста. Але це тема для іншої аналітичної статті.

І насамкінець. Кількість поправок до держбюджету та, відповідно, тривалість їхнього розгляду і муки прийняття сильно залежать від кількості у бюджеті вільних для розподілу грошей. Два останні роки навколо бюджетного процесу менше дискусій, бо власних грошей у бюджеті обмаль — і всі вони йдуть на недоторканні статті. 

Лабораторія законодавчих ініціатив