Реформа минимальной заработной платы: движение к европейским стандартам?

Первые фискальные итоги 2016 г. показали, что радикальное уменьшение с 1 января ставки Единого социального взноса (ЕСВ) не привело к выходу из “тени” заработных плат. Этот вывод, сделанный в статье Д.Серебрянского и А.Вдовиченко (”ЕСВ и детенизация: фальстарт или начало структурных изменений?”, ZN.UA №20 от 4 июня 2016 г.), объясняет основную причину увеличения дефицита Пенсионного фонда Украины с 80 до 145 млрд грн, о чем сообщил министр социальной политики Украины.

В поисках компенсаторов и аргументов для МВФ на переговорах относительно предоставления Украине нового транша финансовой помощи Минсоцполитики Украины подготовило и опубликовало на своем сайте проект закона Украины “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно минимальных размеров оплаты труда”, которым уже не впервые предлагается изменить подходы к определению минимальной заработной платы (МЗП).

С теоретической точки зрения МЗП всегда рассматривается в неразрывной связи с контекстом экономической (общий спрос, занятость, инфляция) и социальной (бедность, неравенство) политики. Поэтому предложения относительно ее реформирования должны учитывать, каким образом это повлияет на макроэкономические индикаторы страны? Будет ли содействовать созданию основ экономического роста? Мотивации людей к труду? Развитию внутреннего рынка через рост потребительского спроса населения? К сожалению, подобные вопросы в нашем государстве продолжают оставаться риторическими.

Сейчас в Украине МЗП представляет собой законодательно установленный размер заработной платы за простую неквалифицированную работу, без учета доплат, надбавок, поощрительных и компенсационных выплат, ниже которого не может вестись оплата за выполненную работником месячную, а также почасовую норму работы (объем работ). 

В Украине МЗП является нижним пределом стоимости работы, а ее размер не может быть ниже базового государственного социального стандарта — денежной величины прожиточного минимума для трудоспособного лица.

В отличие от МЗП, заработная плата обеспечивает расширенное воспроизведение рабочей силы и трудовую мотивацию работника к более высоким достижениям в работе, поэтому должна адекватно оценивать условия работы, ее сложность, качество, квалификацию, опыт работника.

Минсоцполитики Украины предлагает включить в МЗП, кроме тарифной части, другие составляющие заработной платы (за исключением доплат за работу в неблагоприятных условиях труда и повышенный риск для здоровья, за работу в ночное и сверхурочное время, разъездной характер работ, премий к праздничным и юбилейным датам). При этом изымается норма, что МЗП — это размер заработной платы за простую, неквалифицированную работу. Необходимость таких новаций аргументируется практикой стран Европы, где МЗП “обеспечивается всеми составляющими заработной платы”.

Действительно ли Украина в регулировании МЗП настолько не отвечает обычной, общепринятой европейской практике?

В самом деле, ряд стран с рыночной экономикой (Франция, Испания, Япония, Бразилия и др.) используют концепцию базового уровня МЗП, по которой она выступает самым низким уровнем в оплате труда всех работников, но не связана с тарифными ставками, должностными окладами и общей системой оплаты труда. 

Вместе с тем в 2014 г. Международная организация труда опубликовала доклад “Системы минимальной заработной платы”, где подчеркивается существование в разных странах значительных отличий относительно определения компонентов минимального размера оплаты труда. Поэтому с учетом важной роли МЗП в преодолении бедности и сохранении покупательной способности работников трехсторонние партнеры должны стремиться ограничить составляющие МЗП до представляющихся им критически необходимыми, принимая во внимание ситуацию в стране. Два года спустя, в ситуации значительного роста бедности и падения платежеспособного спроса населения, Украина готовится начать движение в противоположном направлении.

С макроэкономической точки зрения, МЗП влияет на три экономические переменные: спрос, занятость и инфляцию. Однако в нашей стране инфляционные процессы преимущественно зависят от цен на энергоресурсы, монетизации дефицита государственного бюджета и девальвации национальной валюты, а динамика МЗП практически не связана с изменением структуры занятости, уровнем безработицы и темпами роста средней заработной платы. Основной причиной этого является ограниченный характер рынка работы и недостаточная мобильность работников вследствие низкого уровня жизни и неразвитой инфраструктуры.

В Украине МЗП выполняет другие функции — как базовый элемент тарифной системы оплаты труда, она обеспечивает взаимосвязь заработной платы и личных трудовых усилий работника, справедливость распределения результатов производства между работниками и в определенной степени компенсирует ограничение рынка работы.

Минсоцполитики Украины предлагает установить минимальный должностной оклад (тарифную ставку) на уровне не менее 60% размера МЗП, а в случае начисления работнику при выполнении месячной нормы труда заработной платы, ниже МЗП, работодатель должен доплачивать до ее уровня. Это может привести к тому, что размер начисленной работнику заработной платы уменьшится. Например, во время простоя не по вине работника работодатель обязан платить ему не менее двух третей тарифной ставки установленного работнику разряда (оклада). Сегодня тарифная ставка работника не может быть меньше МЗП. То есть, в случае простоя он получит, по крайней мере, две трети от размера МЗП. Но если тарифная часть будет составлять лишь 60% МЗП, то работник получит уже только две трети от этих 60%.

Законопроект предусматривает предоставление правительству исключительного права определять условия оплаты труда работников бюджетной сферы. МОТ неоднократно давала комментарии для украинских членов правительства, что недопустимо выделять бюджетную сферу из договорного регулирования коллективных трудовых отношений. Подтверждается это существованием международных объединений профсоюзов, например Интернационала общественного обслуживания (PSI) работников, занятых в сфере публичной администрации, украинским аналогом которой является государственное управление и бюджетная сфера.

Нужно напомнить, что последствия государственного “регулирования” оплаты труда в бюджетной сфере ее работники регулярно ощущают еще с конца 2008 г. Именно тогда правительство впервые нарушило конституционное право на оплату труда не ниже установленной законом — размер должностного оклада (тарифной ставки) работника первого тарифного разряда Единой тарифной сетки “оторвали” от размера МЗП. По состоянию на 1 мая 2016 г. этот разрыв составлял 265 грн, или 18,3%. В результате такого искусственного занижения базы для расчета должностных окладов восьмой год подряд каждый врач, учитель, научный работник, иной работник бюджетной сферы (кроме тех, кто получает доплату до уровня МЗП) ежемесячно теряет часть заработной платы.

Минсоцполитики Украины также предлагает сузить критерии для установления МЗП, отменить норму, по которой ее размер не может быть уменьшен в связи с уменьшением прожиточного минимума для трудоспособного лица, внести некоторые другие изменения в трудовое законодательство, оценить которые должно профессиональное сообщество.

Cui prodest?

Рассмотрим предлагаемые “законодательные новеллы” с точки зрения интересов каждой из трех сторон классического социального диалога — работников, бизнеса и правительства.

Работники понесут потери от такой реформы. Ведь в случае включения в МЗП других, кроме тарифной части, составляющих заработной платы ее размер искусственно увеличится лишь на бумаге, от этого у людей не станет больше реальных денег. В таких случаях как простой не по вине работника начисленная зарплата будет меньше. Уменьшатся также стимулы и мотивация человека к получению образования, повышению квалификации, к более высоким достижениям в труде, ведь МЗП больше не будет означать размер оплаты исключительно за простую, неквалифицированную работу.

В условиях фактического банкротства Пенсионного фонда Украины и невозможности увеличить прямое фискальное давление на бизнес правительствокрайне нуждается в расширении базы налогообложения.

Попытки реализовать эту задачу осуществлялись и раньше. В частности предлагалось ввести “индикативную” заработную плату как нижний предел базы налогообложения, независимо от размера фактически начисленной работнику зарплаты. Сумма меньше трех МЗП для руководителя, двух МЗП — для бухгалтера и одной МЗП — для остальных работников считалась признаком получения части заработной платы “в конверте”. Конечно, при этом не принимались во внимание конституционные права граждан и базовые принципы справедливого налогообложения.

Сегодня государство также больше всего интересует конечная цифра, которая будет выдаваться на-гора из “черного ящика” субъекта хозяйственной деятельности как база для налогообложения и начисления ЕСВ. Поэтому предлагается предоставить правительству право ежегодно устанавливать “гарантированную заработную плату” для предприятий, учреждений, организаций, которые не входят в сферу действия отраслевых соглашений, физических лиц, использующих труд наемных работников (кроме бюджетной сферы), новообразованных субъектов хозяйствования и физических лиц на протяжении первых шести месяцев их хозяйственной деятельности. Предполагается, что соотношение гарантированной заработной платы работников первой (простейшие профессии) и девятой (законодатели, высшие государственные служащие, руководители, менеджеры) классификационных групп не может быть меньше трехкратного размера. 

Также правительство получит право единолично принимать решение о распространении сферы действия отраслевых соглашений на субъектов хозяйственной деятельности, не принимавших участие в переговорном процессе и не изъявивших желание присоединиться к достигнутым договоренностям. Для этого нужно, чтобы отдельные представители работодателей или работников (может быть, достаточно даже одной организации) предъявили соответствующие требования. Это вопрос отдельной дискуссии. Однако и без этого предлагаемая “законодательная новелла” является нарушением принципа трипартизма, при котором все стороны в равной мере должны принимать участие в принятии решений, а также распределения договорного и государственного регулирования в сфере оплаты труда, ведь прежде всего речь идет об установлении тарифной ставки работника первого разряда.

В итоге малый и средний бизнес ощутят увеличение фискального давления за счет искусственного расширения базы налогообложения и усиления государственного регулирования, тогда как крупный олигархический — получит “бонус” в виде отмены требования закона о необходимости установить тарифную ставку рабочего первого разряда в размере, превышающем законодательно установленный размер МЗП.

Аргументация бизнеса относительно необходимости “отвязать” основу тарифной сетки (первый разряд) от размера МЗП для повышения последней не выдерживает критики. В Украине государство регулирует только минимальные социальные стандарты и определяет рамочные обязательства. Количественные размеры этих обязательств определяются с использованием механизмов социального диалога во время заключения коллективных договоров и соглашений разных уровней. При этом система договорного регулирования построена таким образом, что обязательства и гарантии каждого уровня являются обязательными для субъектов, находящихся в сфере действия соглашения (коллективного договора), а гарантии низшего уровня не могут быть меньше установленных на более высоком уровне. Такая “пирамида” формирования гарантий работникам — от государственных минимальных уровней через генеральное, отраслевые (межотраслевые), территориальные соглашения и коллективные договора — и сегодня позволяет последовательно увеличивать их на каждом из уровней.

В современном мире для установления величины МЗП используются два подхода — метод прожиточного минимума и оценочный образ или сравнение со средней заработной платой. Первый обычно применяют страны с низким уровнем зарплаты, где для большей части населения стоимость продуктов питания составляет основную часть семейного бюджета. Второй подход положен в основу политики развитых государств, где удовлетворяться на гарантированном минимальном уровне должны не только основные физические нужды в продуктах и жилье, но и социальные, вызванные социально-культурным развитием общества. 

По расчетам Минсоцполитики, фактический размер прожиточного минимума в ценах марта 2016 г. в расчете на месяц на одного человека для трудоспособного человека составлял 2 555 грн, а с учетом суммы налога на доходы физлиц — 2 891 грн. Законодательно определенный размер этого базового государственного социального стандарта составлял всего 1 378 грн.

Согласно информации Госстата Украины, в марте 2016 г. средняя номинальная заработная плата штатного работника предприятий, учреждений и организаций составляла 4 920 грн. При этом зарплата до 3 000 грн была начислена 43,8% работников, а до 5 000 грн — 73,0% работников, отработавших 50% и больше рабочего времени.

Если в результате включения в МЗП дополнительных составляющих ее размер “на бумаге” увеличится до 5 000 грн, то в стране три четверти наемных работников будут получать заработную плату, размер которой не превышает минимальную. В марте 2016 г. таких работников в стране было 3,1%.

Ситуация очень напоминает предоставление жилых субсидий населению. По прогнозам в следующем отопительном сезоне их реципиентами могут стать до 75% домохозяйств Украины.

Какие места в многочисленных мировых рейтингах будет занимать страна с такими показателями качества жизни населения? 

С теоретической точки зрения, МЗП всегда рассматривается в неразрывной связи с контекстом экономической (общий спрос, занятость, инфляция) и социальной (бедность, неравенство) политики. Поэтому предложения по ее реформированию должны содержать ответы на вопрос, каким образом это повлияет на макроэкономические индикаторы страны. Будет ли способствовать созданию основ экономического роста? Мотивации людей к труду? Развитию внутреннего рынка через рост потребительского спроса населения? К сожалению, такие вопросы в нашем государстве продолжают оставаться риторическими.

Вместо этого правительство пытается лишь за счет законодательного изменения определения МЗП, без реального повышения уровня доходов населения, решить сразу две задачи — обеспечить соответствие МЗП и величины фактического прожиточного минимума для трудоспособного лица, а также улучшить соотношение МЗП и средней заработной платы, приблизив его к уровню, рекомендованному для стран ЕС (не менее чем 50—60%).

Кроме того, появляется возможность “отсоединить” размер МЗП от величины прожиточного минимума, являющегося базовым социальным стандартом при установлении уровня государственной социальной помощи и пенсионного обеспечения населения. Это позволит одновременно расширить базу налогообложения и избежать значительного повышения размеров государственной социальной помощи и минимальных выплат в системе общеобязательного государственного социального страхования (помощи по безработице, пенсий и пр.)

Вполне понятно, что фиктивное повышение МЗП без ее реального роста для искусственного расширения базы налогообложения и формального приближения к стандартам ЕС не будет способствовать уменьшению бедности и неравенства в обществе и экономическому росту страны.

Основным реальным “выгодоприобретателем” предлагаемых законодательных изменений в подходах к формированию МЗП будет крупный олигархический бизнес, который получит очередное уменьшение государственного регулирования в сфере оплаты труда.

Правительство можно считать лишь условным бенефициаром, поскольку искусственное расширение базы налогообложения без реального экономического роста будет продуцировать угрозу дальнейшей тенизации экономики и роста бюджетного дефицита.

Работники в ряде случаев получат прямые материальные потери вследствие уменьшения заработной платы, усилится бедность среди работающего населения. Искусственное повышение МЗП не будет сопровождаться ростом покупательной способности и уровня жизни населения, наоборот, сформируется новый контингент граждан, нуждающихся в государственной социальной помощи.

Наличие таких критически чувствительных для страны рисков требует обсуждения целесообразности включения в МЗП дополнительных составляющих заработной платы. Чрезвычайно важная роль здесь принадлежит социальным партнерам — правительству, бизнесу и профсоюзам, которые должны  определиться относительно перечня критически необходимых составляющих МЗП. Площадкой для диалога должен стать Национальный трехсторонний социально-экономический совет. 

Иллюзия улучшения

В марте 2016 года средняя номинальная заработная плата штатного работника составляла 4 920 грн, фонд заработной платы наемных работников — 40 млрд грн, а сумма начисленного на него ЕСВ (22%) — 8,8 млрд грн. 

По данным выборочного обследования предприятий “Уровень заработной платы работников по полу, возрасту, образованию и профессиональным группам”, в структуре среднемесячной заработной платы наемных работников доплаты за условия труда составляют только 0,7%. То есть при условии принятия предложений Минсоцполитики Украины размер МЗП должен был бы составить 4 575,6 грн. 

Заработная плата до 5 000 грн была начислена 5 549,9 тыс. наемных работников. Ориентировочная сумма ЕСВ с заработной платы этих работников — 3,4 млрд грн. Если предположить, что всем работникам, получившим заработную плату до 5 000 грн, она была бы начислена именно в таком размере, сумма начисленного на нее ЕСВ составила бы 6,1 млрд грн. Следовательно, если бы реформа МЗП была введена в марте 2016 г., дополнительное поступление ЕСВ с заработной платы наемных работников могло бы составить 2,7 млрд грн. При фантастическом сценарии выхода “из тени” всей заработной платы и при условии, что все работающие начали бы платить ЕСВ, общая сумма дополнительно начисленного ЕСВ могла бы составить 6,7 млрд. грн. Но поступление ЕСВ направляются не только в Пенсионный фонд Украины, с него финансируются также выплаты по другим видам общеобязательного государственного социального страхования (помощь по безработице, по временной нетрудоспособности, травмы). То есть дополнительные поступления ЕСВ не решат проблему дефицита Пенсионного фонда.

Поиск ответа на вопрос, почему предлагаются реформы, вследствие которых и большинство людей, и страна проиграют уже в ближайшей перспективе, приводит к таким выводам.

За четверть века развития рыночной экономики государство лишилось большинства административных рычагов влияния в сфере труда. Заменить их должны были свободная конкуренция на рынке труда и социальный диалог. Вместо этого государство должно было обеспечить условия для свободного развития предпринимательства, принять меры для смягчения негативных последствий структурных изменений и циклического развития экономики, колебаний цен и конъюнктуры спроса на мировых рынках, выполнять социальные обязательства перед гражданами страны.

Реализовать эти задачи должным образом было сложно, поэтому выбирали “компромиссные” пути административного и фискального давления на бизнес, искусственного сдерживания роста социальных стандартов, наполнения бюджета за счет денежной эмиссии и т.п. В результате низкий уровень жизни населения и демографический кризис в стране не позволяют реформировать пенсионную систему, бизнес занимается минимизацией налогов, возрастает дефицит бюджета. Однако власть привычно использует “административно-бумажный” способ временного облегчения последствий вместо лечения болезни.

Между тем, рецепты эффективного лечения давно известны в мире. Часть из них можно найти, например, в статьях И.Богдана “Проциклический шокер”, В.Власюка “Чем угрожает Украине деиндустриализация?”, Я.Жалила и А.Максюты “Экономический прагматизм как лекарство от бюджетного фетишизма” и др.

Для общества неприемлемо, что государство, граждане которого имеют самую низкую в Европе заработную плату и нищенский прожиточный минимум, предлагает очередную реформу для мнимого улучшения жизни людей. Когда Украина достигнет уровня минимальных социальных стандартов, хотя бы сравнимых из европейскими, вопрос составляющих МЗП, возможно, перестанет быть настолько принципиальным, ведь труд и заработная плата тогда наконец станут достойными украинцев. А сейчас правительство должно осознать, что промедление с реальными экономическими реформами в пользу “бумажных” мер вроде изменения структуры МЗП — это путь в никуда. В результате оно получит не только некую подходящую цифру как базу для налогообложения, но и очередное разочарование из-за отсутствия прогресса в легализации заработной платы, роста дефицита бюджета и количества работающих в Украине бедняков, нуждающихся в государственной помощи.

Ирина КОВАЛЬ