Прошел ровно год, как команда Гройсмана объявила об очередном этапе реформы системы госуправления и госслужбы — перестройке на новые, эффективные рельсы 10 пилотных министерств.
“Приходите. Европейцы будут нас нещадно критиковать”, — пригласили меня на презентацию отчета SIGMA — организации, основанной OECD и ЕС для оценки качества госслужбы, сервисов и управления в странах мира, от которой в большой степени зависит финансовая помощь и инвестиции ЕС.
Само проведение такого мероприятия и публичная оценка экспертами хода ключевой горизонтальной реформы, возможность обсуждать процесс, критиковать его на основе реального материала — это серьезный шаг как в дальнейшем продвижении самой реформы, так и в изменении подхода к инструментам и принципам оценивания хода реформы.
126-страничный отчет по Украине охватывает данные за 2017-й и основные события до середины мая 2018 года, раскладывая по полкам общее положение дел в реформе госуправления по пяти из шести разработанных SIGMA направлений: стратегические основы реформирования госуправления; формирование и координация госполитики; госслужба и управление человеческими ресурсами; подотчетность; предоставление услуг. Оценки управления госфинансами, включая госзакупки и внешний аудит, в отчете нет. Эксперты посчитали ее преждевременной, поскольку реализация Стратегии реформирования системы управления госфинансами началась лишь в мае 2017 года.
Хотя презентация отчета, на мой взгляд, была подана в довольно мягкой форме, цифры говорят сами за себя. Общая оценка ключевой горизонтальной реформе в Украине — 3 с минусом из 5 возможных баллов.
Единственная пятерка в отчете — за адекватность предоставления и объем публичных услуг и админсервисы. Позитивно оцениваются результаты в административном судопроизводстве. Все остальное выглядит печально.
Качество стратегических основ реформы — 3. Эффективность ее реализации — 2. Полный провал в финансовой части реформы — финансовые стратегии не соотносятся с реформой, хотя должны идти рука об руку. Финансовая устойчивость реформы оценена в 0. Подотчетность и координация — 3. Общим недостатком во всех сферах, по мнению экспертов, является то, что объемы финансовых ресурсов, необходимых для реализации законопроектов, стратегий и инициатив по реформированию, редко просчитываются надлежащим образом.
Правительственные планы готовятся без диагностики проблем и сосредоточенности на результатах. Нет единых подходов и методик к формированию и планированию политики. Полномочия госорганов по координации планирования госполитики дублируются (ответственность распылена, нечеткая или нерационально определена). Качество планирования госполитики оценено в 1. В сфере европейской интеграции — 2, а ведь именно в этом была главная идея создания специальных “реформаторских кадров” в министерствах с достойной оплатой труда за европейские средства. Состоятельность правительства внедрять политику, необходимую для сближения с законодательством ЕС, оценена экспертами SIGMA на 1. Предсказуемость и доступность актов правительства — 3. И отдельно предсказуемость и понимание политик правительства для бизнеса — 0. Причина, по которой бизнес остается в тени и бюджет недополучает средства.
Есть проблемы с мониторингом деятельности правительства в сфере реформирования предоставления админуслуг. Благодаря значительной донорской помощи были реализованы многочисленные инициативы по модернизации админуслуг, создана сеть ЦНАПов, но большинство из них не принесли желаемых результатов. Ориентированные на граждан сервисы — 2. Административная процедура — 0. Дальнейшее развитие админуслуг тормозит отсутствие базового закона — об общей административной процедуре, который обеспечивал бы единые гарантии реализации прав граждан при их взаимодействии с госорганами.
Качество осуществления правительством мониторинга и отчетности — 3. Прозрачность, открытость и законность процесса принятия решений — 3. Эта относительно высокая оценка не говорит о повышенной эффективности, результативности и политической ответственности. Но недочеты и ошибки видны лучше, и это уменьшает доверие. Уровень недоверия почти ко всем госорганам критический — 80%. Кроме омбудсмена и Счетной палаты — по 40%.
Из-за отсутствия открытой информации о размерах зарплаты госслужащих и прямого вмешательства руководителя в размеры премии справедливость и соревновательность системы вознаграждений (премий) оценены в 1, как и честность и открытость процедур по оплате труда с поощрением лучших.
Что касается Закона о госслужбе, то запуск процедур отбора оценивается положительно. Но его методики, по мнению экспертов, оставляют желать лучшего. Результат недоверия и непрозрачных, нечестных конкурсов — малое количество кандидатов на должности (1,7 человека). При этом в среднем 12% отобранных людей (в Минэкономики — 21%) в течение года увольняются, вместе с ними уходят в песок и потраченные на конкурсы средства.
“Низкие показатели реализации запланированных в Стратегии мер указывают на то, что цели были заявлены слишком абмициозные, и стратегия не базируется на тщательной, структурированной оценке положения дел, — считает старший советник SIGMA Войцех Зелински. — Спустя 18 месяцев с начала реформы есть ощущение истощенности. Но реформа госуправления — не спринт, а затяжной марафон”.
Оценка, выставленная госуправлению, выглядит не слишком оптимистичной. При этом типичная реакция реформаторов — могло быть хуже.
“Реформа госуправления действительно недостаточно продумана с точки зрения конкретных шагов, их последовательности, амбициозности, — считает замгоссекретаря Кабмина Татьяна Ковтун. — Стратегию нужно обновлять. Но мы спрашивали у европейских экспертов: 5 — это суперэффективное управление, и отличников нет нигде. Так что с оценкой Украине я согласна. А в некоторых моментах даже более пессимистична. Мне кажется, эксперты хорошо оценивают нас по документам, а не по реальной практике. По отчетам мы движемся нормально, на практике — проблем у нас еще больше.
Большим сюрпризом для нас стал “0” за финансирование. При том, что это единственная учтенная в бюджете программа. Но экспертам непонятно, откуда взялись эти цифры. Нам необходимо продумывать, сколько действительно стоит реформа. Это первая большая проблема.
Вторая — наш отбор категории “А”. Конкурс проводит Комиссия высшего корпуса, отбирает одну кандидатуру, которую назначает Кабмин. Но эксперты SIGMA считают, что если министр не имеет влияния на кадры, ресурс и результаты, тем самым он выводится за рамки процесса. И тогда получается, что за все результаты госслужбы отвечает Комиссия высшего корпуса. Везде в мире есть немножко политического влияния на высоком уровне. Нам нужно будет это пересматривать.
Еще одно открытие для меня — понятие юридических лиц. Государство — одно юридическое лицо. Тот их набор, который есть у нас, европейцы считают неправильным. Это мешает нам быстро реорганизоваться, создать новые службы, ликвидировать старые, освободившись от лишнего, советского, которое мы тащим за собой, к примеру, той же санэпидемстанции. Нужно разбираться с тем, как создать общую бухгалтерию для государства.
Появление электронной системы управления госслужбы, на мой взгляд, станет революцией. Еще одной — закон об административной процедуре. Его сейчас никто не понимает и не воспринимает, но это — об отношениях между государством и гражданином, о том, как последний может отстаивать свои интересы.
Сейчас госорганы у нас имеют свои правила, которые сами пишут, сами реализовывают, а потом диктуют по сути бесправному гражданину. Крепкая коалиция с гражданским обществом очень важна для возобновления доверия к правительству. Низкое доверие граждан к государству в целом множит все реформы на ноль и является критической проблемой. Не думаю, что она лечится пиаром”.
”В целом я считаю, что отчет достаточно объективный, и даже лучше, чем мы ожидали, — считает глава правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко. — Есть вещи, которые объективно очень сложно сделать. Вначале у многих экспертов SIGMA было очень негативное впечатление. Когда они стали разбираться глубже — что сделано, как проходят процессы, — многие оценки были смягчены.
Из шести направлений, определенных Стратегией реформирования госуправления, самые крупные успехи — в реформировании госслужбы. Это отмечает отчет. Нацагентство госслужбы достаточно скрупулезно и тщательно выполняет свою роль. Я много раз наблюдал ситуации, когда принимались законы, а потом годами не принимались решения, необходимые, чтобы эти законы работали в полную силу. Закон о госслужбе с этой точки зрения был очень сложным. Он требовал 13 срочных решений правительства (за полгода до введения в действие) и до 30 в общем. Нацагентство с этим справилось.
Самая сложная сейчас ситуация с реформированием аппаратов министерств. Тут все упирается в то, что окончательные решения принимают министры. За последние два года СКМУ вместе с экспертами выполнил, как мне кажется, большую работу. Реформа продумана, осмыслена и расписана до деталей. Теперь нужно все это внедрять. Но на практике выходит так, что у одних министерств, где министр более-менее понял содержание реформы и готов внедрять ее в жизнь, мы уже видим позитивные результаты — например, Минсоцполитики, Минобразования (я сейчас говорю не об оценке политики, которую они генерируют, а исключительно о том, как реформируется организация работы в министерстве). Другие министерства, прежде всего Минфин, Минюст, что-то выдумывают, а результатов пока нет.
В этом году правительство бьется над тем, чтобы все-таки довести до конца эту работу — создать унифицированную систему аппарата министерства, чтобы можно было распределять функции и полномочия между ними, и требовать адекватную отчетность. За полгода сдвинуть с мертвой точки эту ситуацию не удается. Концепция об оптимизации ЦОИВ принята 27 декабря 2017-го, но даже план мер по ее выполнению до сих пор не утвержден. Не утверждено постановление о детальной структуре министерств. Между тем по графику мы уже должны были взяться за оставшиеся восемь министерств”.
Народный депутат, глава подкомитета по вопросам госслужбы и службы в органах местного самоуправления Комитета ВР по вопросам госстроительства, региональной политики и местного самоуправления Алена Шкрум в оценках более эмоциональна: “Если бы в свое время я принесла в дневнике тройку по всем предметам, мама была бы не очень рада. В чем-то мы движемся. Например, единственная пятерка в отчете — за административные услуги. Хотя там тоже есть проблемы с прозрачностью предоставления сервисов.
В отчете очень много единиц, нулей. Например, оплата труда — это катастрофа. Отчет отражает по полмиллиона премий при зарплате 32 тысячи гривен заместителя Луценко, например.
В 2014 году мы взяли на себя обязательство, что премий более чем 30% от зарплаты не будет (причем и это много, в Швеции и Германии, например, — 10%), и получать их могут только те, кто действительно работает и выполняет какие-то индикаторы. Но премии по 150—500 тысяч при окладах 30—40 тыс. грн у нас по-прежнему получают те, кто прислуживает, часто подписывает акты, выполняет какие-то незаконные, коррупционные вещи. Тому, кто этого не делает, ничего не дают, чтобы он уволился. Конечно, это не добавляет доверия.
Закон о госслужбе SIGMA оценивает очень хорошо. Но он не выполняется. Норма о премии не более 30% от оклада остановлена. Руководителей местных администраций и их заместителей вывели из госслужбы…
Реформу нужно было начинать с функционального обследования и с реформы самого Кабмина и исполнительной власти. Тогда все пошло бы намного проще.
Но функциональное обследование проведено не было, изменения в закон о Кабмине не внесены. Функции министерств по-прежнему дублируются, есть множество советских, ненужных, которые просто кошмарят бизнес. В результате никто ни за что не отвечает, гражданина футболят туда-сюда. В эти старые министерства, со старыми функциями, проблемами и коррупционными дырками решили просто вставить новых людей, молодых, часто очень классных, англоязычных, на зарплату за европейские средства. И теперь эти люди не знают, что им делать. С одной стороны — очень хорошо, что у нас хотя бы начались конкурсы — 10—20% честных людей на них пришло. С другой — сейчас у них нет функционала и полномочий, они выполняют функцию помощника министра. Поскольку они англоязычные, их отправляют за границу рассказывать, как проходят реформы. А реформ нет. Если реформа министерств, исполнительной власти, функционала проведена не будет, то мы зайдем в цейтнот, когда все будет еще хуже.
Советская система, когда руководитель выполняет политические заказы, и фактически госслужба подчиняется политикам, сохраняется. Децентрализация — очень хорошая реформа и в госуправлении: министры меняются, а профессионалы остаются. И они могут сказать: вот это заработает, это — нет, это приведет к коллапсу, а это — к инфляции.
Как глава группы межпарламентских связей с Францией я вижу, что французы приезжают к нам с чиновником, отвечающим за Украину 20 лет, который знает все. Во время бюджетного процесса во Франции нанимают лучших специалистов по бюджету, отвечающих за это 20 лет. Поэтому бюджет качественный.
У нас же в некоторые министерства начинают затаскивать своих людей, которые ничего не понимают, через конкурсы. Им платят зарплату из европейских денег или премии из бюджета. Они выполняют политические указания и заказы, а государство разрушается. Это мы не изменили.
Как перевернуть эту историю? Единого ответа нет даже у самых крутых экспертов, политиков и реформаторов. Раньше я думала, что нужно найти идеальных, честных, умных людей, и дать им достойные зарплаты и доступ к госслужбе, чтобы они перевернули ее изнутри. Теперь думаю, что на первом этапе нам нужно сделать госслужбу неинтересной для “плохих” людей. Сделать заработок на службе сверхтяжелым — через автоматизацию процессов, открытость данных, декларации, реальную судебную реформу, через ответственность и постоянно действующий контроль.
Далее — реформа исполнительной власти, ее функций, структуры и процессов. Максимальная автоматизация всего и электронное управление. И только потом — профессиональные, “хорошие” госслужащие”.
