Проклятая модель? Почему Украине не подходит президентская республика

Действующая украинская система организации власти, как она зафиксирована в Конституции, представляет собой разновидность парламентско-президентской республики. Эта система подвергается критике прежде всего из-за так называемого “дуализма власти”. То есть исполнительная власть поделена между президентской и парламентской ветвями, что приводит к отсутствию четкой исполнительной вертикали, размытости полномочий и ответственности, высокому риску конфликтов и, как следствие, частым политическим кризисам.

Большинство участников президентской кампании имеют предложения по изменению Конституции и переформатированию властных полномочий. В целом существуют три главные точки зрения на этот вопрос:

— оставить существующий статус-кво в виде парламентско-президентской республики;

— перейти к чисто парламентской республике, передав всю полноту исполнительной власти премьер-министру и оставив за президентом лишь представительские функции или вообще отменив эту должность;

— вернуться к модели президентской республики, работавшей в Украине, согласно Конституции 1996 г., при Кучме и затем при Януковиче, или же усилить полномочия главы государства еще больше, чтобы он мог самостоятельно формировать правительство, как во Франции, или даже сам его возглавлял, как в США.

Не будем спешить с оценками, а прежде проанализируем сильные и слабые стороны каждой из этих моделей. Начнем с президентской республики.

Американский и французский варианты

Американская модель пользуется популярностью у многих украинских политиков. Особенно громко ее пропагандирует Олег Ляшко. В США вообще нет премьер-министра. Конституция США, принятая еще в 1787 г., установила, что “исполнительная власть предоставляется президенту Соединенных Штатов”. Правительство там вообще не упоминается, за исключением фразы, гласящей, что президент “может затребовать в письменном виде от высших должностных лиц каждого из департаментов исполнительной власти мнение по любому вопросу, касающемуся их обязанностей по должности”. Секретари этих департаментов (аналоги министров) и генпрокурор (аналог министра юстиции) входят в состав кабинета США (аналог правительства). Кандидаты в члены кабинета предлагаются президентом и представляются Сенату для утверждения в должности. Если назначение на должность одобряется Сенатом, то они приносят клятву, после чего приступают к выполнению своих обязанностей.

Во Франции сейчас Пятая республика. Ее система власти определяется конституцией, принятой в 1958 г. По сравнению с Четвертой республикой (1946—1958) в Пятой значительно усилены полномочия президента. Он назначает премьер-министра и (по его предложению) всех членов правительства, а также председательствует в Совете министров и обладает правом роспуска Национального собрания — нижней палаты парламента.

Аргументы за президентскую республику

Можно выделить пять главных аргументов в пользу усиления полномочий президента в Украине.

1. Президент избирается на общенациональных выборах, а потому имеет гораздо большую легитимность в глазах избирателя и, соответственно, больший мандат доверия, чем премьер, которого кулуарно выбирает парламентское большинство.

2. Модель с сильным президентом более соответствует ментальности украинского народа и украинской политической культуре. Украинский народ традиционно возлагает ответственность на одного человека, который олицетворяет собой государство, а украинские элиты традиционно должны иметь кого-то в роли общенационального арбитра, разруливающего возможные конфликты.

3. Только президентская власть способна построить максимально эффективную исполнительную вертикаль, во главе которой стоит всенародно избранный президент.

4. Модель с подчиненным президенту премьером, несмотря на все ее недостатки, обеспечивала во времена Кучмы длительную политическую стабильность и устойчивое экономическое развитие.

5. Сильная президентская власть является наиболее эффективной моделью для стран, находящихся в состоянии войны, поскольку позволяет более быстро и эффективно реагировать на внешние вызовы.

Контрпримеры: от Беларуси и РФ до Венесуэлы

Главным возражением против реализации в Украине президентской модели является угроза установления президентской диктатуры. И при Кучме, и при Януковиче эта угроза была отчетливой. К чему это могло привести, показывает опыт двух наших соседей: северного, где Лукашенко правит уже почти четверть века (с 20 июля 1994 г.), победив на выборах пять раз подряд, и северо-восточного, где Путин правит уже почти 19 лет (с 7 мая 2000 г.; его обмен постами с премьером Медведевым в 2008—2012 гг. был пустой формальностью и не изменил положения дел).

Если примеров Беларуси и РФ мало, можно вспомнить злосчастную Венесуэлу, где со 2 февраля 1999 г. и до самой своей смерти 5 марта 2013 г. правил президент Уго Чавес, успевший назвать своего преемника — Николаса Мадуро, который вскоре был избран президентом и занимает этот пост до сих пор. Чавес выиграл президентские выборы четырежды, Мадуро — дважды, а суммарное время их правления уже превысило 20 лет. По конституции, принятой по инициативе Чавеса на референдуме 15 декабря 1999 г., президент Венесуэлы является одновременно главой правительства и назначает его членов, а поправка, внесенная опять же по инициативе Чавеса на референдуме 15 февраля 2009 г., разрешила президенту переизбираться на свой пост неограниченное число раз подряд.

Сработают ли в Украине предохранители от диктатуры

Разумеется, президентская республика необязательно выливается в диктатуру. Те же США и Франция подобной участи избежали. Но для этого необходимы предохранители в виде сильной оппозиции, способной получить большинство в парламенте.

Во Франции так было в 1986—1988, 1993—1995, 1997—2002 гг., когда президент и парламентское большинство принадлежали к различным политическим силам. В этом случае власть президента заметно сокращается, он вынужден назначить премьер-министром человека, устраивающего парламентское большинство, в противном случае Национальное собрание вынесет правительству вотум недоверия, что повлечет его отставку.

А в США вообще регулярно случается, что большинство в Сенате получает партия, оппозиционная к президенту. Каждые два года в порядке ротации переизбирается третья часть Сената, и если президент не отразил и не реализовал запрос общества, то граждане голосуют за противоположную партию.

Кстати, в Венесуэле крах режима Мадуро начался именно с того, что в 2015 г. оппозиция победила на парламентских выборах. До того, начиная с 2000 г., на выборах в Национальную ассамблею большинство неизменно получали политические силы, которые поддерживали президента Уго Чавеса. Поначалу Мадуро попросту игнорировал законы, принятые вновь избранным парламентом, а в 2017 г. провел выборы в Конституционную ассамблею, которая, по его задумке, должна была стать выше Национальной ассамблеи. Страны Запада и крупнейшие страны Латинской Америки не признали те выборы легитимными, после чего настала очередь уже и самому Мадуро лишиться легитимности и вообще власти — завершающая стадия этого как раз сейчас и происходит.

Ну и, конечно же, наличие сильной оппозиции означает, что она имеет реальные шансы на победу на очередных президентских выборах. В этом плане Украина, по крайней мере на первый взгляд, гораздо больше похожа на США и Францию, чем на Беларусь и РФ. У нас едва ли не на каждых президентских выборах в начале гонки трудно предсказать, каким будет финал (то же самое имеем и сейчас).

Но все же при более внимательном взгляде нельзя не заметить вопиющего факта: оба раза, когда в Украине работала президентская модель — при Кучме и при Януковиче, пресловутая стабильность обернулась Майданом. Это говорит о том, что предохранитель в виде парламентской оппозиции не сработал, причем оба раза.

Можно назвать и причину этого. В США и Франции, в отличие от Украины, после президентских выборов депутаты, чей кандидат проиграл, не переходят табунами в лагерь победителей. А у нас это в порядке вещей. Поэтому де-факто у нас даже без президентской модели победитель получает все: чудесным образом парламент переформатируется и становится послушным новоизбранному президенту. Именно это позволило Януковичу в 2010-м нагло присвоить себе полномочия Кучмы, а парламент (тот самый, в котором на момент его избрания в 2007-м доминировали силы Майдана) не сподобился даже на жалкий протест.

Иными словами, даже парламентско-президентская модель у нас может де-факто превращаться в президентскую. А если же президентскую модель узаконить, то она легко и быстро становится де-факто диктаторской. Все потому, что партии у нас зачастую наполовину (если не целиком) продажны.

Но все же не будем спешить с выводами. Мы обсудили пока только президентскую модель в разных вариантах, а есть еще смешанная и чисто парламентская, которые обладают собственными достоинствами и недостатками.

Юрий ВИШНЕВСКИЙ