На службі “Сім'ї”. Імітація реформ у держуправлінні зміцнює режим

Як це було

Нагадаємо, що 9 грудня 2010 року Янукович видав указ, який його команда голосно презентувала як “указ про адміністративну реформу”. Ним було не лише змінено перелік міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а й передбачено скорочення їхньої чисельності на 30%, а Секретаріату Кабміну — не менше як на 50%. “Ви подивіться, яка армія чиновників у нас зараз, державних службовців. Наскільки зросли штати в кожному міністерстві, відомстві, місцевому самоврядуванні”, — обурювався тоді на публіку Віктор Янукович. А в лютому наступного року міністр юстиції та керівник робочої групи з реформи системи органів виконавчої влади Олександр Лавринович анонсував на 2011-й різке скорочення кадрів у територіальних органах міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, обласних і районних державних адміністраціях. Поспіх і штурмівщина, із якими здійснювалася “адміністративна реформа” Януковича наприкінці 2010-го — на початку 2011-го, акцентування уваги на скороченні штатів, а не на продуманій інвентаризації функцій тих чи інших органів влади або посадових осіб, а відтак і їхній оптимізації уже тоді викликали в експертів скепсис щодо її успіху. Але й саме зменшення кількості чиновників виявилося популістською фікцією.

Кругообіг людей в апараті

На час виходу указу від 9 грудня 2010 року гранична чисельність Секретаріату Кабміну (разом із чисельністю патронатних служб) становила 1174 особи. Скорочення тоді торкнулося 587 посад. Щоб звільнити таку кількість людей, потрібно було кожному з них видати суттєву “вихідну допомогу”, а потім після їх реєстрації в Центрі зайнятості кілька місяців платити допомогу в розмірі зарплати. Загалом для бюджету скоротити трьох службовців — це те саме, що одного утримувати на тій самій посаді цілий рік. При цьому відразу ж після “скорочення” впродовж 2011—2012 років гранична чисельність Секретаріату Кабміну знову почала поступово збільшуватися, сягнувши, згідно з останньою постановою від 3 січня 2013-го, 720 осіб. І навряд чи цим процес поповнення рядів “апаратчиків” закінчиться. Останні в приватних бесідах такого варіанта не виключають і відверто кажуть, що хвалена адмінреформа — це лише ширма, щоб вичистили всіх “неугодних” та інфільтрувати “перевірені пропискою” в потрібному регіоні кадри.

Читайте також: Міністерство доходів і зборів: 70-тисячна армія митарів

Тим більше що ситуація з апаратом Кабміну не унікальна, те саме відбулося в центральних органах виконавчої влади. Загалом на державній службі скорочення кадрів в органах влади не набуло масштабних розмірів: у 2010-му чиновників в Україні, за даними Нацдержслужби, налічувалося 379 тис. осіб, у 2011-му — 367 тис. Були, але аж ніяк не заявлені раніше 30%, скорочення Державної податкової служби (на 6 тис. осіб), Державної митної служби (на 2,5 тис.), але системного реформування не відбулося. У деяких органах в результаті адмінреформи стався “приріст”. Зокрема, Мін’юст збільшив свої територіальні органи на 3 тис. осіб.

Бюджет “реформи” не відчув

Тут варто згадати, що такі реорганізації традиційно пов’язують із заощадженням бюджетних видатків. “Ефект від зменшення чисельності державних службовців буде лише у 2012-му. І потім кожен рік ми матимемо дуже серйозну економію”, — запевняв у 2010-му Віктор Янукович. 2012 рік минув, затверджено кошторис на 2013-й. Спробуємо перевірити правдивість слів гаранта дворічної давності. Якщо взяти, приміром, витрати на “гігантів” виконавчої влади: Державну митну службу і Державну податкову службу, які нещодавно були об’єднані в одне сімейне Міністерство доходів і зборів, то ефекту від зменшення фінансування не помітно. Особливо це стосується колишньої ДПА, витрати на яку за період “адмінреформи” урізали аж на 2%.

Ще рельєфніша ситуація з динамікою видатків на місцеві державні адміністрації. Лише у 2011-му їх фінансування урізалося (порівняно з 2010-м) на символічну в масштабах країни суму — трохи більше ніж 6 млн грн. А ось у подальші роки “ефект від скорочення кадрів” там показував впевнене зростання витрат: у 2012-му — на майже 220 млн грн, у бюджеті-2013 передбачено ще на 409 млн грн більше…

І тут розвели як кошенят?

На парламентських виборах 2012 року значна частина державних службовців на місцях з ентузіазмом взялися за пресинг бюджетників, щоб ті голосували за владну Партію регіонів. Інформація про це надходила з усіх куточків України. Нагадування про кримінальну відповідальність чиновників за виборчі та службові злочини особливого ефекту не мали. Вочевидь, не останньою мотивацією для них повинні були стати реформи в системі держслужби.

Так, набрання чинності з 1 січня 2013-го новим Законом України “Про державну службу” без перебільшення могло бути одним із наймасштабніших нововведень року. Не можна сказати, що цей документ системно змінив би її функціонування в Україні — він і надалі залишав різні режими правового регулювання чиновників, а конкурс на обіймання посади й далі залишався дуже суб’єктивною процедурою. Разом із тим цим законом пропонувалася справжня революція статусу держслужбовця: крісла в органах влади мали бути поділені на посади державних службовців і посади осіб, які виконують обслуговуючі функції. Передбачалося скасувати наявні категорії посад і ранги, натомість увести європейську модель їх класифікації.

Проте головною новелою цього документа, яку очікували всі державні службовці, було збільшення зарплат на державній службі. Як відомо, система мотивації є найкращим фактором підвищення статусу. Ст. 46 нового закону передбачала, що мінімальний розмір окладу на посаді державної служби підгрупи V-4 (найнижчої категорії) встановлюється на рівні не менше як дві мінімальні заробітні плати. З огляду на те що згідно зі ст. 13 Закону “Про Державний бюджет України на 2012 рік” з 1 грудня 2012-го “мінімалка” становить 1134 грн, це означає, що посадовий оклад чиновника найнижчої категорії (скажімо, спеціаліста районної державної адміністрації) дорівнював би 2268 грн. Якщо зважити, скільки такий самий службовець отримував там раніше, то зарплати  мали дуже суттєво зрости. Що вже казати про вищі категорії. Але не склалося…

Наприкінці року Мінфін заявив, що, “враховуючи передбачені законом умови оплати праці та прогнозне зростання мінімальної заробітної плати у 2013-му, на реалізацію цього закону необхідно було б 27,6 млрд грн. Відтак 20 листопада — уже після виборів (!) — Верховна Рада відтермінувала введення закону про держслужбу щонайменше до 1 січня 2014 року.

Попри імітацію “адміністративної реформи” та “скорочення видатків на чиновників”, усі ці заходи з погляду режиму Януковича, схоже, все ж таки відіграли важливу роль. Щоправда, не в плані підвищення ефективності та мотивації державної служби країни. А як дієвий інструмент впливу на армію чиновників, які постійно перебувають у підвішеному стані під дією ручного управління та ефекту “батога і пряника”, а отже, мають додаткову мотивацію виконувати не так свої посадові обов’язки, як формальні й неформальні вказівки, що спускаються по вибудуваній вертикалі особистої влади. З огляду на магістральну тенденцію до посилення позицій “Сім’ї” в усій системі виконавчої влади, можна очікувати продовження і навіть поглиблення відповідної тенденції.

Андрій СКУМІН