Впорядкуймо кейс правового визначення та політичних дискусій щодо обсягу, строку, а головне — легітимності інституту президента після п’ятирічного періоду перебування на посаді. Коли законодавство не містить чітких і вичерпних норм, які дають відповідь на питання, закономірно, що дискусію поглиблює громадянське суспільство. Так відбувається й зараз, коли в публічній площині вже пів року всі, крім влади, намагаються пояснити, що буде з повноваженнями президента після п’ятого року перебування на посаді.
Правові норми містять прогалину, тому не ставлять крапки в питанні. А Конституційний суд України як єдиний орган, уповноважений пояснювати положення Конституції України, не може дати висновок без звернення депутатів. Не претендуючи на позицію КСУ й не змінюючи чинних процедур у цьому питанні, однак користуючись чинними положеннями та політичним дискурсом, можна розібратися в тому, де “зашито” відповідь на ключове питання весни про терміни повноважень президента.
Фактично йдеться про легітимність одного з інститутів влади. І якщо не прив’язуватися до імен і політичного забарвлення, то правова конфігурація якраз дає змогу отримати відповідь на поставлене питання. Але почнімо все ж таки з політики і з того, чому така дискусія стала можливою.
Політичний аспект і чинник соціології
2023 і 2024 роки в Україні мали стати часом виборів — відповідно парламентських і президентських. Різні політичні сили починали формувати штаби й проводити підготовку до кампаній. Та й самі представники влади плутались у позиціях щодо можливості чи неможливості провести вибори під час дії правового режиму воєнного стану та в умовах фактичної війни.
Постійні заміри соціологами рейтингів тримали в напрузі можливих учасників виборчих процесів. Водночас старт останніх міг відбутися лише за місяць після припинення (скасування) воєнного стану. Адже в частині 2 статті 64 Конституції України зазначено, що “в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод”. Зокрема й обмеження виборчих прав громадян, що було передбачено в указі президента від 24 лютого 2022 року №64/2022 про введення в Україні воєнного стану. Частина 1 статті 19 Закону України “Про правовий режим воєнного стану” прямо забороняє проведення виборів президента України, виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради АРК і органів місцевого самоврядування під час дії воєнного стану.
Отже, рейтинги й інструменти легітимності влади стали ключовими темами, через які виникли такі дискусії. Адже рейтинги чинного президента падають. Ба більше, опитування проводили і щодо термінів обрання. Так, за останніми замірами, 43% українців вважають, що Володимиру Зеленському варто обмежитися одним президентським терміном. Ця кількість зросла на 9% проти грудня минулого року. Водночас 69% вважають, що чинний президент має працювати на своїй посаді до кінця воєнного стану. 15% упевнені, що варто провести вибори. 10% опитаних підтримують варіант, згідно з яким у травні 2024 року Зеленський складає свої повноваження і їх виконує спікер Верховної Ради України.
Фактично в сьогоднішніх умовах соціологія лише посилює дискусію. Бо не було б опитувань і замірів рейтингів — обсяг дискусії був би значно меншим. Але поки є попит — з’являється пропозиція. І навпаки, на кожну пропозицію формують запит, причому як політичний, так і суспільний.
Щодо інструментів легітимності влади, то окрім виборів, є ще чинник довіри. Соціологія й тут показує зменшення. Довіра до президента до грудня 2023-го зменшилася на 13% — із 90 до 77%. На початок лютого 2024-го Зеленський втратив іще 13%. Зазначу, що така ситуація є прогнозованою, бо рейтинг кожного чинного представника влади завжди знижується, якщо зростає негатив, публічна критика та не реалізовуються запити суспільства.
Падіння рейтингу чинного президента та влади загалом спровокувала низка речей. Це міжнародний контекст, зокрема сповільнення темпів допомоги від західних партнерів, ситуація на фронті й довкола мобілізації, надмірні публічні обіцянки, які не вдалося або було неможливо виконати, та кадрова політика. Все це тягне за собою недотримання інструментів легітимації влади, таких як відкритість і прозорість, зворотний зв’язок і комунікація з громадськістю, задоволення потреб громадян, виконання обіцянок тощо.
Юридичний аспект і рішення КСУ 2020 року
Наслідком усього цього є пошук правових колізій та спроби використати момент. Щодо парламенту, то він і далі виконує свою роботу до обрання нового складу, й це чітка конституційна норма. Зокрема в частині 4 статті 83 зазначено: “У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану”.
А відповідь на питання про строки повноваження президента розкидана в статтях 103, 108 Конституції України й не містить чіткого складника. Тому й з’являються різночитання норми. Стаття 103 визначає, що “президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років”. Натомість у статті 108 зазначено, що “президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного президента України”. Водночас єдиними підставами дострокового припинення є відставка, неспроможність виконувати повноваження за станом здоров’я, імпічмент і смерть.
Конституційну прогалину перевели в політичний дискурс. Попри те, що логіка прочитання норм та їх зв’язок свідчать, що для забезпечення безперервності влади та її передачі президент має виконувати свої повноваження весь період, навіть після п’ятирічного строку, поки не буде обрано наступного.
Про безперервність влади свідчить і рішення КСУ від 18 лютого 2020 року №2-р/2020: “має бути забезпечений принцип інституційної безперервності, який означає, що органи державної влади, встановлені Основним Законом України, продовжують функціонувати в інтересах Українського народу та реалізовувати свої повноваження, виконувати завдання і функції, визначені у Конституції України, незалежно від цих змін, якщо тільки цими змінами не передбачено істотну (докорінну) зміну їх конституційного статусу, у тому числі їх ліквідацію”.
Нагадаю, що воно стосувалося визначення конституційності окремих положень Закону України “Про судоустрій і статус суддів” від 2 червня 2016 року №1402-VІІІ зі змінами (далі — Закон №1402). Але навряд чи в цій частині КСУ змінив би свою позицію й міг би зазначити, що президент має припинити повноваження з травня 2024 року.
Чому депутати не направляють подання до КСУ
Але фактом на сьогодні є те, що звернення до КСУ з цього питання депутати не подавали. Ба більше, ZN.UA писало, що таку ідею обговорювали в політичних колах. Проте в провладної партії є побоювання, що КСУ вкаже на необхідність проводити вибори, а рейтинги не гарантують обрання чинного президента. Задля збереження об’єктивності треба зазначити, що відповідне конституційне подання могли підписати 45 депутатів із інших фракцій та груп. Адже саме таку мінімально можливу кількість народних депутатів, що є суб’єктами звернення до КСУ, визначено частиною 1 статті 151 Конституції України. Але опоненти вочевидь не зацікавлені поставити юридичну крапку в питанні строку повноважень президента та легітимності одного з інститутів влади після травня 2024 року в умовах воєнного стану. Оскільки це хороша тема для критики, що дає змогу ще зменшити рейтинги влади, посилювати негативні суспільні настрої, а отже, в перспективі звільнити нішу для альтернативних проєктів.
Побоювання провладної партії звертатися до КСУ може також свідчити про те, що останній не позбавлений політичного впливу. І саме тому зараз активізувалися процеси щодо укомплектування суду до повного складу. Адже сімох суддів призначали ще за каденції попередньої влади. П’ять вакансій на сьогодні вільні. З 18 суддів (стаття 148 Конституції) працюють лише 13, шість із яких розпочали свої повноваження після 2019 року. Заповнити свої квоти має Верховна Рада України — три судді, а також з’їзд суддів України — дві вакансії. Для кворуму необхідна присутність 12 суддів, а для ухвалення рішення — 10. Зрештою, проведення конкурсу до КСУ підведе риску під кризою в роботі цього органу, яка триває з 2020 року.
Водночас не треба забувати, що конкурсні процедури проводять згідно зі зміненим законодавством, із акцентом на прозорість, участь у доборі представників від міжнародних партнерів і професійність учасників. Тому дедалі менше шансів має бути на те, що влада зможе чинити політичний вплив на КСУ. Власне, про це йдеться в частині 2 статті 147 Конституції України: “Діяльність Конституційного суду України ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, обґрунтованості та обов’язковості ухвалених ним рішень i висновків”.
Відштовхуючись від такого формулювання, депутати, насамперед провладної партії, мали б бути зацікавлені в тому, щоб зняти публічну й часом маніпулятивну, а можливо, нав’язану в межах інформаційної війни дискусію про те, що повноваження президента закінчуються в травні 2024 року. Тому залишається сподіватися, що конституційне подання щодо тлумачення строків повноваження президента та безперервності влади все ж таки надійде до КСУ.
Ба більше, це дасть змогу говорити про забезпечення влади, управління процесами, але без натяку на узурпацію. Адже правовий режим воєнного стану може тривати ще довго, що підігріє “вкиди” про бажання президента зберігати за собою владу якомога довше. З урахуванням того, що він є Верховним головнокомандувачем і видає відповідні укази, які затверджує Верховна Рада України.
І найголовніше. Конституція України хоч і гарантує безперервність діяльності інститутів влади, та все ж писалася з розумінням варіантів змінності влади. Що є одним з головних пріоритетів і дотримання демократичних норм, і чинника стримувань і противаг. Зрештою, змінність влади — це те, що докорінно відрізняє нас від сусіда-агресора. А отже, треба уникати будь-яких дій, які зможуть свідчити про те, що в Україні сформувалися підстави для обмеження змінності влади.
Які висновки можна зробити
-
Конституція України хоч і містить правові прогалини, але закріплює принцип інституційної безперервності влади.
-
Інститути влади використовують політичний вплив, а в разі невпевненості в такій можливості обходять стороною питання чи проблему.
-
В умовах воєнного стану посилилися вимоги суспільства до влади, зокрема щодо інструментів, які визначають легітимність останньої.
-
Надмірні обіцянки породжують високі очікування, а неспроможність їх забезпечити послаблює впливовість влади та мінімізує її контроль над процесами.
-
Легітимність влади — це не лише вибори, а насамперед довіра, прозорість, комунікація тощо. Що дає змогу отримати або не отримати мандат на виборах. І про всі ці інструменти не варто забувати, особливо в країнах, де сформувалося громадянське суспільство.
