Госфинансы Украины: угрозы усиливаются

Сужение доходов при одновременном резком росте расходов на финансирование масштабных антикризисных программ сформировало колоссальные дефициты в бюджетах западных стран и заставило их чрезмерно расширить долговые заимствования. Однако в 2011 году они столкнулись с первыми последствиями проблем в системах государственных финансов — ухудшением кредитных рейтингов, подорожанием обслуживания государственного долга, затруднением доступа к кредитам, ограничением бюджетных возможностей для финансирования задач социально-экономической политики. Вследствие этого широкие антикризисные меры были свернуты, а приоритетом экономической политики были объявлены оздоровление системы государственных финансов, прежде всего уменьшение дефицита бюджета и уровня государственного долга. Сейчас обремененные обязательствами и ограниченные в возможностях правительства западных стран вынуждены уменьшать расходы и увеличивать налоговую нагрузку на экономику, которая закономерно формирует дополнительное давление на экономическую динамику, сталкивая ее на отрицательную траекторию.

Несмотря на то, что у украинской экономики мало общего с развитыми экономиками Запада, с высокой долей вероятности ее также охватят нынешние деструктивные тенденции. Это обусловлено тем, что в условиях кризиса украинское правительство проводило политику, подобную политике западных экономически развитых стран: финансировало антикризисную программу за счет резкого роста дефицита. Показательно, что имплицитные дефициты госбюджета Украины в 2009-м и 2010 году составили соответственно 14,1 и 5,9% ВВП. Из-за того, что у Украины не было фондов сбережений, большую часть дефицита профинансировали за счет долговых заимствований. Как следствие, с 2007-го по 2010 год совокупный государственный долг вырос с 12,3 до 39,5% ВВП. При этом глубокие дисбалансы охватили ключевые звенья системы государственных финансов — государственный и местные бюджеты, Пенсионный фонд и НАК “Нафтогаз Украины”, которая сегодня достаточно прочно интегрирована в государственные финансы Украины. При такой ситуации в 2010—2011 годах от критических последствий (наподобие греческого сценария) Украину спасли довольно высокий показатель роста экономики (точнее, рост объемов производства металлопродукции и рекордно высокий урожай), высокая реальная инфляция (что обусловило рост так называемых инфляционных доходов бюджета), значительный объем теневой экономики (что позволило резко увеличить доходы за счет перекрытия схем минимизации налогообложения) и излишек ликвидности в банковской системе (что обеспечило спрос на государственные ценные бумаги).

Но очевидно, что такое благоприятное стечение обстоятельств является скорее исключением, и в долгосрочной перспективе эти факторы уже не смогут играть такой значительной роли в обеспечении правительства достаточным объемом финансовых ресурсов. Более того, в 2014 году ставки ключевых налогов (НДС и налога на прибыль) снизятся до задекларированного уровня (17 и 16% соответственно), что ощутимо уменьшит доходы государственного бюджета. Параллельно будут расти расходы на погашение и обслуживание долгов, которые Украина взяла в 2008—2011 годах. В этом контексте 2011—2013 годы должны были бы стать периодом интенсивного преодоления дисбалансов в системе государственных финансов Украины.

Однако прошлый год показал, что правительство движется в таком направлении крайне медленно. Несмотря на то, что в 2011-м в государственный бюджет Украины было мобилизовано на 74 млрд. грн. (или 30,7%) больше, чем в 2010 году, дефицит бюджета все еще остается довольно значительным. Официально Министерство финансов анонсировало, что по итогам прошлого года он составил 23,6 млрд. грн., или около 1,8% прогнозируемого ВВП. Традиционно такие отчеты предназначены в основном для электоральных целей, поэтому справедливо не воспринимаются ни МВФ, ни украинской экспертной средой. В действительности же реальный дефицит бюджета (с учетом расходов на капитализацию ПАО “Родовид банк” в сумме 4,0 млрд. грн., ПАО “Государственный Ощадный банк Украины” в сумме 0,6 млрд. грн., ПАО “Укргазбанк” в сумме 4,3 млрд. грн., пополнение уставного фонда НАК “Нафтогаз Украины” в сумме 12,5 млрд. грн. и невыполненных бюджетных обязательств в объеме 9,3 млрд. грн.) достиг 45,4 млрд. грн., или 3,6% от прогнозируемого ВВП. Это, конечно, меньше, чем дефицит 2010 года, но это довольно высокий показатель на фоне значительного увеличения доходов бюджета и сдержанной динамики роста расходов.

Высокие показатели дефицитов характерны сегодня для многих стран, хотя большинство из них в 2011 году все же сумели сократить его до уровня менее 3%. Но даже вопреки высоким дефицитам, эти страны (и даже Греция) сумели достичь в прошлом году положительного первичного сальдо бюджета (сальдо доходов и расходов бюджета без платежей по обслуживанию государственного долга), тогда как в Украине этот показатель остается отрицательным (22,3 млрд. грн., или 1,8% ВВП). Это свидетельствует о том, что текущие доходы и расходы правительства до сих пор остаются несбалансированными. Собственно, из-за этого в прошлом году правительство продолжало проводить активную долговую политику: заимствование в государственный бюджет в 2011 году было осуществлено в объеме 80,7 млрд. грн., что в 1,6 раза больше, чем объем погашения основной суммы долга.

Таким образом, хотя в прошлом году и наблюдалась тенденция к уменьшению глубины дисбалансов в системе государственных финансов Украины, усилия в этом направлении нельзя считать удовлетворительными. Правительство должно было более продуктивно использовать конъюнктурный рост доходов с тем, чтобы максимально оздоровить систему госфинансов перед вызовами рецессии, которые актуализируются в текущем году. Так что в 2012-м Кабинет министров окажется в значительно более сложной ситуации. Рост доходов бюджета, даже согласно оптимистичному сценарию развития событий, будет минимальным. Во-первых, в этом году будет наблюдаться значительное замедление темпов роста экономики, а соответственно, и доходов бюджета. Конъюнктурный рост ВВП в 2011 году, обусловленный увеличением производства в черной металлургии и высоким урожаем, себя практически исчерпал, а внутренние факторы роста весьма слабы. Экономические реформы 2010—2011 годов не привели к значительному улучшению бизнес-климата в государстве: ни отечественный, ни иностранный бизнес не желает развивать свою деятельность в Украине. Во-вторых, снижение уровня инфляции уменьшит объем инфляционных доходов госбюджета. В-третьих, доходы бюджета от борьбы со схемами минимизации налогообложения также не безграничны. Все, что возможно было перекрыть, контролирующие органы в 2011 году уже перекрыли благодаря принятию Налогового кодекса. В-четвертых, “нарисовав” слишком высокий показатель роста ВВП, власть (не только правительство, но и местные органы власти) заложила в прошлом году слишком высокую сравнительную базу для нынешнего года.

На расходную часть бюджета окажет дополнительное давление продолжающийся рост платежей на погашение и обслуживание государственного долга: в 2012 году общие выплаты по государственному долгу составят 89,3 млрд. грн., из которых 30 млрд. грн. — платежи по обслуживанию государственного долга, 59,3 млрд. грн. — по погашению. Кроме того, учитывая, что в нынешнем году состоятся парламентские выборы, а реальных достижений в правительстве не так уж и много (особенно в проведении реформ), во второй половине года Кабмин, очевидно, попробует значительно увеличить социальные расходы. Ведь людям интересно, почему после двух лет “активных реформ” и “рекордного роста экономики” в Украине не повышаются ни базовые стандарты, ни заработная плата, ни занятость (в реальном выражении).

В ситуации, когда доходы и расходы бюджета окажутся под значительным давлением, а доступ к долговым ресурсам будет заблокирован, проблемы государственных финансов станут активным фактором экономического охлаждения. 2008—2009 годы ярко продемонстрировали, какими могут быть последствия для экономики: резкое усиление налогового давления на бизнес из-за невозмещения НДС и мобилизация авансовых платежей по налогам; “вытеснение” ликвидности с внутреннего рынка и, как следствие, замораживание кредитования; неконтролируемая девальвация гривни; резкое сужение внутреннего спроса; падение инвестиций; социальная депрессия. Проблема усложняется тем, что в 2008—2009 годах корпоративный сектор имел значительный запас прочности, сформированный за счет стабильных прибылей в предыдущие годы, что помогло ему выстоять в сложных условиях, тогда как сегодня бизнес истощен давлением власти и поэтому довольно уязвим к негативным экономическим импульсам.

Вероятность развертывания подобного сценария в текущем году довольно высока, но правительство, подобно своим предшественникам в 2009-м, рассказывает, что экономика Украины стабильно восстанавливается, а благосостояние населения стремительно растет. К сожалению, даже сегодня власть не имеет готового антикризисного плана на случай ухудшения ситуации и углубления дефицитов бюджетов. Обеспечить дополнительные поступления можно за счет довольно простых мер, для реализации которых требуются лишь политическая воля и компетенция.

1. Усиление фискальной нагрузки на хозяйственную деятельность, связанную с эксплуатацией природных ресурсов. В Украине уровень налогообложения добывающей промышленности в 8—10 раз ниже, чем в европейских странах. Это приводит не только к колоссальным потерям доходов бюджета, но и к чрезмерной и нерациональной эксплуатации недр и значительным объемам экспорта продукции с наименьшей добавочной стоимостью. Другими словами, Украина продает не добавленную стоимость, созданную интеллектом и технологиями, а национальное богатство.

2. Расширение перечня полезных ископаемых, за добычу и реализацию которых взимается рента. Кроме нефти, газа и газового конденсата, в Украине добывается значительный объем других полезных ископаемых, являющихся собственностью украинского народа, однако последний не получает дохода от их промышленного освоения. Было бы целесообразно в перечень объектов взимания ренты включить добычу железорудного сырья, марганцевой и урановой руды, коксующегося угля, руды цветных металлов и др. Это значительно увеличит объем доходов бюджета, что обеспечит гражданам Украины эквивалентную плату за масштабную эксплуатацию отечественных недр.

3. Отказ от снижения ставки НДС с 20 до 17%. Никто из представителей правительства так и не объяснил, для чего была прописана эта норма и какое положительное влияние она окажет на экономику. С нашей точки зрения, никакого. Фактическим субъектом налогообложения НДС является конечный потребитель, а не предприятие, которое его платит, поэтому снижение ставки налога не уменьшает фискального давления на бизнес. Возможно, уменьшая этот налог, правительство рассчитывало на то, что буквально сразу же снизятся розничные цены, но очевидно, что этого тоже не будет. Более того, зачем снижать цены, например, на импортные автомобили? Если правительство стремилось смягчить регрессию этого налога относительно доходов населения, то целесообразнее было бы ввести понижающую ставку налога на социальные товары, как это сделали в Евросоюзе.

4. Отказ от снижения ставки налога на прибыль до 16%. Чиновники Минфина сразу отнесли эту норму к одному из самых действенных стимулов экономической активности. На самом же деле то, что предприятие станет платить меньше налога на прибыль, не означает, что оно автоматически направит высвобожденные средства на инвестиции. Намного более эффективным при меньших потерях бюджета было бы введение сниженной ставки налога только для той части прибыли, которую предприятие реинвестирует, при сохранении высокой ставки на прибыль, которую оно выводит из бизнеса (например в виде дивидендов).

В целом в условиях нарастания рисков очередной волны кризиса (или в случае более мягкого сценария — рецессии) правительство должно определить первоочередной задачей оздоровление системы государственных финансов. Усиление проблем в этой сфере — значительно большая угроза для экономической стабильности, чем внешние факторы. Дисбалансы в системе государственных финансов опасны тем, что они продуцируют негативные макроэкономические тенденции, которые, в свою очередь, приводят к дальнейшему разрастанию дефицитов и усложнению доступа к долговым ресурсам. Как следствие, страна попадает в замкнутый круг, движение по которому закончится лишь после экономического коллапса и дефолта. Пример Греции ярко иллюстрирует подобную перспективу. Он является наилучшим подтверждением того, с какими последствиями может столкнуться страна, если в политике национальные интересы отодвигаются на второй план, уступая место конъюнктурным электоральным целям.

Алексей МОЛДОВАН