Что не так с Концепцией изменений в Конституцию

Однако, несмотря на столь длительный период их подготовки, недавно представленная Концепция содержит ряд противоречивых положений.

1. Последний оплот президентской республики. Концепция предусматривает сохранение действующего порядка назначения и освобождения представителей государства на местах — сегодня глав местных государственных администраций, а в будущем префектов — президентом по представлению Кабинета министров. Неизменность этого положения консервирует дуализм исполнительной власти и ставит под сомнение эффективность работы новых префектов.

“Польская административная система не только является централизованной, но и основывается на господстве отраслевого, ведомственного подхода над территориальным. Соответственно, принятие стратегических решений, поступление информации и финансов происходят через отдельные ведомства. Так же построены службы и специализированные органы, которых в течение последних лет добавилось еще до двух десятков”. Этими словами в 1998 г. начиналась пространная и основательная объяснительная записка ко вскоре принятому закону о правительственной администрации в воеводствах Польши. С тех пор под управлением воеводы осуществляются почти все функции исполнительной власти на местах (в том числе полиция и пожарная служба), кроме 12 специализированных, перечисленных в этом же законе (руководители военных штабов, таможня и налоговая, статистика и т.п.).

Вместо этого Украина сохранила и продолжает наращивать отраслевые структуры советского типа. Сегодня на областном уровне, наряду с государственной администрацией, у нас функционируют свыше 40 подразделений министерств и других центральных органов исполнительной власти, а на районном — 15. Большинство этих функций могли бы намного дешевле и эффективнее выполнять органы исполнительной власти общей компетенции — местные государственные администрации или префектуры, устранив проблемы координации и снизив стоимость обеспечения (кадры, бухгалтерия, защита труда, предотвращение коррупции и т.п.). 

Однако из-за заложенной в Конституции конкуренции между президентом и правительством последнему ничего не остается, как создавать множество подконтрольных только ему служб, агентств и инспекций. Ими управлять значительно легче, чем главами администраций, которые могут быть уволены только президентом и потому часто саботируют правительственную политику, как это было, например, до недавних пор с реформой децентрализации. По этим же причинам предусмотренное Концепцией полномочие префекта “обеспечивать взаимодействие территориальных и центральных органов исполнительной власти” останется пустыми словами, если в будущем президент и Кабинет министров будут представлять разные политические силы. Как следствие — неэффективность, нескоординированность, политические кризисы.

Конституция Польской Республики не устанавливает порядок назначения воеводы, однако, согласно вышеупомянутому закону от 1998 г., а также законом от 2009 г., который его заменил, воеводу назначает и увольняет премьер-министр. Этот вопрос также относится к полномочиям правительства в Румынии. В Италии, Испании и даже в президентской Франции префектов назначает глава государства, однако может освободить своим решением правительство. 

Разработчики изменений в Конституцию Украины должны принять во внимание приведенный зарубежный опыт и не консервировать эту проблему. Президента нужно либо полностью отмежевать от префектов, либо оставить ему формальное право утверждать представленную правительством кандидатуру. Но контроль над префектами, в том числе через освобождение, должен перейти к Кабинету министров, а лучше всего — к премьер-министру.

2. Области без префектов. Согласно первому варианту Концепции, представленному 23 октября 2019 г., префектуры создаются только на уровне округов (районов), т.е. областные префекты не планировались. Логика такого шага, очевидно, заключалась в устранении проблемы слишком “сильных” 24 глав областных государственных администраций и распылении их влияния между приблизительно сотней окружных (районных) префектов. 

Но, во-первых, такой подход по принципу divide et impera (разделяй и властвуй — лат.) мог быть целесообразным в отношении органов самоуправления, к примеру, областных советов, но не в отношении иерархической государственной структуры. Во-вторых, кто в таком случае будет выполнять координационные и надзорные функции префекта в отношении органов областного уровня? Если префект района, включающего областной центр, то у него будет в разы больший штат, полномочия и влияние, нежели у его коллег в соседних районах, в том числе опосредованное влияние на других префектов. В-третьих, отсутствие областных префектов непременно приведет к значительному усилению региональной власти, прежде всего, руководителя исполнительного органа областного совета.

Итак, префекты в области непременно должны быть, и их появление в Концепции от 7 ноября дает соответствующие надежды.

3. Кто будет осуществлять исполнительную власть на местах? Среди функций префекта, перечисленных в Концепции, нет основной, которую выполняют похожие структуры во всем мире, — осуществление государственной исполнительной власти. Так, часть государственных полномочий нынешних районных и областных государственных администраций может быть делегирована исполнительным органам районных (?) и областных рад, но явно не все. Кто тогда, например, будет управлять объектами государственной собственности, будет реализовывать государственную политику в сфере транспорта, инфраструктуры, гражданской защиты, религий и национальностей и т.п.? Или для таких функций, в добавок к имеющимся сорока, будут созданы еще несколько десятков отраслевых органов?

Превращение префекта в исключительно надзорный орган образца первого секретаря райкома партии представляется неудачной идеей, не только учитывая управленческие “успехи” советской власти, но и потому, что таким образом меняется сама парадигма: вместо административного органа общей компетенции, ответственного за реализацию государственной политики, благосостояние и порядок на соответствующей территории, получим контролера, заинтересованного в выявлении нарушений. Такой новый “государев глаз” очень похож на прокуратуру образца до 2014 г., что вообще ставит под сомнение целесообразность лишения ее этой функции.

Отсутствие у префекта административного, управленческого аппарата, кроме прочего, приведет к его несостоятельности качественно консультировать органы местного самоуправления. Потому теряется основная составляющая надзора, и он превращается в формальное согласование акта с положениями закона, что опять-таки напоминает органы прокуратуры. С другой стороны, место такого “руководства” быстро займут областная рада и ее исполнительные органы, что будет способствовать консолидации базового и регионального уровней против центральной власти. 

Все это может привести к существенному подорожанию управленческих функций, проблемам с координацией, регионализации и снижению уровня законности. Поэтому первой функцией префекта должно быть “осуществление государственной исполнительной власти”.

4. Соответствие закону, а не законодательству. Концепция консервирует ныне существующую конструкцию обжалования актов органов местного самоуправления “по причине их несоответствия Конституции и законам Украины”. Однако разработчики изменений в Конституцию Украины должны учесть практику Конституционного Суда по толкованию отдельных терминов, в частности, “закон” и “законодательство”, и предусмотреть ситуацию, когда префекты не смогут реагировать на нарушение органами местного самоуправления, к примеру, указов президента Украины или постановлений Кабинета министров.

Наиболее целесообразной была бы формулировка “на основании их незаконности” или “на основании их несоответствия законодательству”, а полномочия префекта следовало бы обозначить так: “осуществляет надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления”.

5. Исполком — коллективная безответственность. Исполком также исчез между редакциями Концепции от 23 октября и 7 ноября, но о проблемах, связанных с существованием этого органа на базовом уровне в Украине, все равно следует напомнить, чтобы предотвратить появление его в финальном тексте или следующих законодательных актах. Как одна из ширм демократичности власти в советский период, исполнительный комитет сегодня не только не способен отвечать современным вызовам публичного управления, но и усложняет подотчетность местной власти как перед избирателями, так и перед государством. 

         В первую очередь выделение исполнительного комитета как третьего органа в отношениях “совет—мэр” — это распыление легитимности обоих: избранные всеобщим голосованием представительный (совет) и административный (председатель) органы отдают часть своих полномочий лицам, не имеющим обязанностей, не несущим ответственности, зачастую не работающим в органе местного самоуправления. Во-вторых, исполком, наделенный законом или советом широкими полномочиями — распоряжение средствами резервного фонда, установление тарифов, управление имуществом, предоставление градостроительных условий и ограничений — в силу своей коллегиальной формы работы является органом крайне неоперативным. Более того, возможность непринятия решения из-за отсутствия кворума вообще ставит под сомнение способность осуществления им делегированных государством полномочий. Наконец, коллегиальность принятия решений — идеальная среда для избегания ответственности как политической, так и уголовной, в том числе за коррупционные правонарушения.

        Деятельность коллективного исполнительного органа в западной практике распространена на высших ступенях административно-территориального устройства, где нет избранного населением головы, а потому может рассматриваться в Украине для субрегионального или регионального уровня. Но конституционно закреплять его существование в каждой громаде — ошибка.

6. Ликвидация райрад. Этот вопрос сейчас широко обсуждается в обществе, однако сторонникам не хватает аргументов. Какая финансовая выгода от такого шага? Кому будут переданы полномочия? Как будет распределено имущество, средства? Почему район после укрупнения не может быть ответственным за школы-интернаты и специализированные школы, культуру, туризм, строительство дорог и т.п.? 

Ликвидация целого уровня самоуправляющихся органов, которые, к тому же, существуют во всех европейских государствах с похожими на украинские географическими и демографическими параметрами, не может происходить без четкого указания преимуществ такого шага. Иначе мы рискуем получить практику создания/ликвидации самоуправления каждый раз при смене власти, как это часто происходит с государственными органами.

7. “Общее имущество территориальных громад”. Концепция опять-таки консервирует еще одну проблему местного самоуправления в Украине — вопрос коммунальной собственности. Дело в том, что везде в мире самоуправляющиеся административно-территориальные единицы (громады, районы, области) являются публично-правовыми корпорациями и владеют правосубъектностью, т.е. являются юридическими лицами, способными иметь в собственности имущество. Такой подход применен в Германии, Франции, Польше, Литве, Турции, даже Молдове и Грузии. Только Украина, Беларусь, Россия и Казахстан наделяют статусом юридического лица отдельные органы местного самоуправления.

Реформа коммунальной собственности — одна из многих, ожидающих нас в будущем, а потому закреплять в Конституции положения, которые этому могут помешать, недальновидно.

8. Необоснованная терминология. Концепция предлагает для закрепления в Основном Законе ряд новых терминов на обозначение определенных государственно-правовых явлений: громада, округ, регион, префект. Но если одни термины уже сейчас интуитивно воспринимаются украинцами и вошли в повседневное употребление, как, скажем, “громада”, то выбор других стоит сделать в тесном сотрудничестве с соответствующими специалистами.

Во время консультаций по этому вопросу в конце прошлого года Украинский институт национальной памяти дал положительное заключение относительно применения терминов “громада”, “территориальная громада”, “поселение”. Было, кроме того, отмечено, что в украинской истории в течение ХIV—ХХ вв. широко использовался термин “уезд”; термин “регион” раньше не употреблялся для обозначения административно-территориальных единиц и имеет нейтральную семантическую нагрузку; термин “префект” также не имеет прецедентов применения в украинской истории.

9. Досрочное прекращение полномочий. Концепция не содержит положений относительно досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления по инициативе государства. Таким образом, можно сделать вывод, что останется нынешний механизм назначения Верховной Радой досрочных выборов.

Но, во-первых, парламент как коллегиальный политический орган вообще плохо подходит на эту роль. Низкая оперативность решений, наличие мажоритарно избранных депутатов, специфика политической ответственности становятся причиной того, что эти непопулярные решения принимаются крайне редко. Хотя, справедливости ради, следует отметить, что за рубежом случается и такая практика — в парламентских Литве, Латвии, а также в Польше. Но в большинстве стран это полномочие принадлежит правительству, реже — президенту. Только в Турции это решение принимает Государственный совет (наивысший административный суд).

Во-вторых, на период до завершения выборов орган местного самоуправления в Украине продолжает осуществлять свои полномочия, что нежелательно, а в отдельных случаях — и опасно. В большинстве стран государство имеет право назначить лиц, ответственных за выполнение полномочий до следующих выборов.

Следовательно, вопросы досрочного прекращения полномочий должны быть закреплены в Конституции не через назначение Верховной Радой досрочных выборов. Как приемлемый вариант — “Полномочия органов местного самоуправления могут быть досрочно прекращены президентом Украины по представлению префекта на основаниях, предусмотренных законом”. Это даст возможность сбалансировать процесс и со временем в законе определить условия, при каких орган будет продолжать работать до выборов, а когда его функции будет выполнять представитель государства.

10. Где Киев? Отсутствие положений относительно статуса Киева означает продление его неопределенного положения, когда законом можно предусмотреть любые особенности в нем местного самоуправления и исполнительной власти.

Вопрос особого статуса для столиц государств связан с двумя причинами: необходимостью обеспечения столичных функций и обычно значительными экономическими и демографическими отличиями от остальных муниципалитетов. Однако первая причина, которая в древности вынуждала центральные правительства отмежевывать свои резиденции стенами и лишать жителей даже права выбирать представителей в парламент (так, это до недавнего времени было в США, Бразилии, Австралии), сегодня уже теряет актуальность. Предоставление особого статуса уже не является аксиомой и присуще менее чем половине государств — членов Совета Европы: преимущественно федеративным государствам и Восточной Европе. И даже в тех юрисдикциях, где есть особенности, они несущественны и заключаются прежде всего в выполнении столицей функций других уровней административно-территориального устройства: района, региона или субъекта федерации. Большинство же государств стараются сохранить формально одинаковый правовой статус столицы и муниципалитета.

Подытоживая: внесение изменений в Конституцию Украины на основе представленной Концепции в отдельных аспектах является необоснованным и нежелательным. Однако большинство приведенных выше замечаний хорошо известны экспертной среде и могут быть устранены в рамках широкого обсуждения текста законопроекта.

Максим БРИЗИЦКИЙ