Бюджетное подобнострастие

Отрадно, что в нынешние непростые времена страна не осталась без полноценной государственной финансовой сметы, через которую перераспределяется около трети официального ВВП, а сам документ не стал предметом затяжных торгов. Впрочем, неизбежных компромиссов все равно оказалось сверх меры. Например, смущает хотя бы то обстоятельство, что продукт законотворчества уже исполнявшего обязанности правительства визировала (именно визировала, а не анализировала, толком не обсуждала и не рассматривала) еще исполнявшая обязанности Верховная Рада. 242 депутатские карточки для голосования лишь обеспечили легитимизацию документа. В очередной раз обойдя надлежащую процедуру рассмотрения подобных документов, украинский парламент не выполнил требования им же устанавливаемого законодательства. А значит, уместен риторический вопрос: стоит ли ожидать надлежащего выполнения законов, если сами законодатели их нарушают еще на стадии принятия?

Компромиссом оказались и заложенные в госбюджете макропрогнозы и, соответственно, основанные на них планы доходов и расходов. Некоторое отрезвление по сравнению с сентябрьским вариантом все-таки наступило, но хмель еще явно не выветрился полностью. Поэтому новому (или только обновленному) правительству еще наверняка предстоит непростой диалог с миссионерами МВФ, которых будет, весьма вероятно, очень непросто убедить в реалистичности параметров нынешнего варианта украинского госбюджета.

Так что параметры эти почти наверняка ждет скорая ревизия: о такой возможности говорят не только эксперты, но и глава государства вместе с и.о. главы правительства.

Тем временем на фоне бюджетных перипетий без должного внимания осталось еще одно заявление президента, сделанное им в Ашгабате. Речь идет об анонсированной Виктором Януковичем программе развития страны, которая, по его словам, уже готова и будет вскоре предложена на рассмотрение. От качества этого документа и эффективности его реализации на практике будет зависеть и дальнейшая судьба принятого на нынешней неделе госбюджета и экономики в целом.

О новых планах

Значение, которое В.Янукович придает упомянутой им программе, он подчеркнул словами о том, что от того, как будет воспринимать эту программу потенциальный кандидат на должность премьер-министра, также будет зависеть его решение о будущем главе правительства. С момента окончания парламентских выборов на политическом горизонте еще четче замаячили будущие президентские, временной запас до которых у нынешнего главы государства — немногим более двух лет. В предвыборный год хорошо бы уже вовсю раздавать электоральные пряники. Поэтому шанс создать для этого “материальную базу” есть только в 2013-м. Так что самое время снова вспомнить о “послідовності”.

По данным ZN.UA, говоря о новой программе, В.Янукович имеет в виду Национальный план действий (на 2013 год) по внедрению разработанной под его эгидой Программы экономических реформ на 2010—2014 годы. Аналогичный документ, как известно, был принят и на нынешний год. И, как писало ZN.UA, в версии плана-2012 были свернуты, нивелированы или отложены на будущее самые важные, системные реформы, направленные на внедрение и поддержку конкуренции и усиление прав собственности (если сравнивать даже с первоначальным “Планом-графиком реализации направлений экономических реформ”, утвержденным на основании президентской программы в начале 2011 года).

По сведениям ZN.UA, разработка плана-2013 уже действительно подходит к финишу. В этот процессе принимают участие не только команда и консультанты И.Акимовой, но и большинство причастных правительственных структур, внесших туда свои предложения (как сознался в Ашгабате президент, в разработке программы “определенное участие” принимал премьер Н.Азаров).

Но все-таки центром, в котором все предложения собираются, обобщаются и заворачиваются в презентабельную упаковку, является Банковая, которая, видимо, готовится снова вернуться на трибуну главных реформаторов, радеющих за благополучие страны и ее экономики.

Согласно пока очень обрывистой информации, в основу обновленной идеологии реформ заложен принцип политики “национального эгоизма”: поддержка национального производителя, меры по развитию внутреннего рынка и импортозамещению (в том числе посредством ревизии сниженных под эгидой ВТО импортных пошлин).

Зависимость от импорта (особенно критического) вроде бы должна быть уменьшена не только благодаря мерам по повышению энергоэффективности и увеличению внутренней добычи энергоносителей, но и в результате снижения почти в два раза цены на российский газ (Н.Азаров в последнее время на заседаниях почему-то снова всерьез излучает оптимизм по этому
поводу).

Программа предполагает и активизацию кредитования, для этого предусматривается выделение Нацбанком целевого рефинансирования на сумму 72 млрд. грн. Основные реципиенты — госбанки, которые будут получать средне- и долгосрочный ресурс под льготное кредитование проектов, стимулирующих производство внутри страны. Основные направления — инфраструктура (дороги, мосты, развязки), энергетический, аграрный и жилищно-коммунальный секторы, обновленная госпрограмма строительства доступного жилья.

Предполагается, что ресурсы рефинансирования будут иметь четкое целевое назначение (таким образом, это будут “связанные” деньги, создающие минимальное инфляционное и курсовое давление) и выдаваться “только под гарантии или очень серьезный залог”.

Ну а чтобы свести к минимуму риски так называемого непродуктивного оттока капитала и использования выдаваемых гривневых ресурсов для спекуляций на валютном рынке, уже приняты меры по ограничению фиктивного импорта и оптимизационных сделок с ценными бумагами (на своем последнем заседании ВР утвердила, как и прогнозировало ZN.UA, обновленную редакцию законопроектов №11284—11285). 

В этих вопросах очевидна роль группы Арбузов—Колобов—Клименко. Прохождение последней инициативы стало возможным благодаря не только компромиссу с частью участников рынка (“нулевой” вариант), но и поддержке группы Р.Ахметова.

Остается надеяться, что уже принятыми мерами дело не закончится. Для реальной борьбы с наиболее масштабными уклонениями от уплаты налогов потребуется реализация уже объявленных намерений по ликвидации необоснованных льгот, наведению порядка в сфере трансфертного ценообразования (иначе не побороть пристрастие крупного и крупнейшего украинского бизнеса к юрисдикциям с льготными режимами налогообложения) и многих других нормативно-правовых новшеств, направленных на перекрытие оптимизационных схем. Очевидно, что общество ждет и серьезная дискуссия по поводу необходимости внедрения всеобщего декларирования доходов, подкрепленного имплементацией косвенных методов контроля над расходами.

Закручивание гаек — вроде бы не единственный метод. Как сообщают источники ZN.UA, новый план действий будет предполагать и “очень серьезный пакет новых мер по дерегуляции”. Власти рассчитывают на значительную активизацию легальной предпринимательской инициативы и благодаря уже одобренному парламентом расширению упрощенной системы налогообложения. Речь идет об уменьшении ставки единого налога для 5-й и 6-й групп предпринимателей-“упрощенцев” (максимальный годовой оборот — 20 млн. грн.) с 7% (в случае уплаты НДС) и 10% (если НДС включается в состав единого налога) до 5 и 7% соответственно, а также об отмене для них ограничений по критерию количества наемных работников.

Пока остается открытым вопрос, насколько решительными будут меры по защите прав собственности, демонополизации, борьбе с коррупцией в судах, правоохранительных органах и чиновничьих коридорах, без чего на существенную активизацию предпринимательской инициативы рассчитывать не приходится.

Как не приходится рассчитывать на серьезное оздоровление государственных финансов без реального наведения порядка в энергетической и госзакупочной сферах (здесь реальные процессы пока не внушают особого оптимизма). Взимание более обоснованной рентной платы за эксплуатацию недр — дело, возможно, послекризисной перспективы. Но и без этого, если уж речь зашла о более справедливом перераспределении национальных ресурсов, тоже не обойтись.

Что из вышеперечисленного получит реальное наполнение в решениях власти — пока под большим вопросом. Все приведенные рецепты — не новы, общеизвестны и даже уже во многом банальны. А вот реальный опыт государственных решений в Украине пока оставляет желать лучшего. В том числе и если посмотреть на примере последнего принятого госбюджета.

Старые грехи

По мнению бывшего первого заместителя главы секретариата президента Александра Шлапака, принятый бюджет фактически не решает ни одну из острых проблем в сфере госфинансов. Это касается межбюджетных отношений, сбалансированности пенсионных выплат и повышения социальных стандартов, дефицита НАК “Нафтогаз Украины” и его сбалансированности, что усложняет ситуацию на валютном рынке на следующий год. “Это бюджет пассивного ожидания негативного развития событий”, — отмечает А.Шлапак (подробнее — в комментарии эксперта на сайте ZN.UA. — Ред.).

Вместе с тем именно отсутствие в бюджетном законе слишком радикальных новаций, которые были характерны для прошлых лет, А.Шлапак называет положительной стороной принятого закона.

В действительности правительство предложило фактический секвестр бюджета. Его доходы — 361,5 млрд. грн., что меньше первоначального плана на следующий год и на 3,3% ниже, чем в варианте 2012 года. Доходы рассчитаны исходя из 3,4-процентного роста реального ВВП в 2013-м, но с учетом вдвое меньшего роста этого показателя в текущем году (на 2%) по сравнению с так официально и не пересмотренным прогнозом (3,9%).

Надо сказать, что хотя и к такому варианту возникает немало вопросов, возросшая сдержанность позволяет надеяться, что отечественным госфинансам удастся избежать слишком болезненных разрывов.

Но если в бюджете нет радикальных новаций и он во многом идентичен прошлогоднему варианту, то нельзя ли было обойтись без спешки и нарушений по процедуре?

О мотивации принятия бюджета до прихода нового состава парламента уже писало не только ZN.UA. Но обнаружились пусть и не принципиальные, но тоже очень любопытные мотивы, очень ярко демонстрирующие подноготную отечественного законотворчества.

По мнению нардепа от “НУ—НС” Павла Жебривского, среди таковых была не только потенциальная дороговизна вопроса, когда для обеспечения его поддержки мажоритарщиками пришлось бы ублажать “хотелки” последних в отношении их избирательных округов. И даже не то, что при более детальном рассмотрении проекта свое возмущение наверняка стали бы высказывать не только обделенные финансированием бюджетные структуры (по примеру Национальной академии наук) и органы местного самоуправления.

“Поскольку этот бюджет по показателям мало чем отличается от прошлогоднего, то реально можно было бы принимать его и к весне, так как в январе-феврале на социально-экономическое развитие никогда не выделялись серьезные деньги. Поэтому если бы эти статьи финансировались в прошлогодних объемах, в этом ничего страшного бы не было. Однако в таком случае перестала бы быть легитимной приостановка финансирования очень многих социальных статей, узаконенная бюджетным законом 2012 года, который с 1 января 2013-го перестал бы действовать. А значит, ущемленные в своих правах льготники имели бы полное право обращаться в суд — те же чернобыльцы, афганцы, шахтеры и др. — и выигрывать иски по поводу компенсаций, предусмотренных действующим законодательством Украины”, — рассказывает П.Жебривский, обращая внимание на еще один любопытный “льготный” нюанс.

“На самом деле при первом чтении законопроекта о бюджете в нем была норма о приостановке льгот на 2013 год. В том числе по „пожизненным“ выплатам депутатам предыдущих созывов (в первый год — в полном объеме, а дальше — 50% от должностного оклада). И накануне принятия госбюджета 6 декабря необходимых в его поддержку 226 голосов еще не было. А “нашлись” они после того, как из законопроекта исчезла эта норма, что стало стимулом для депутатов, не вошедших в парламент, но не желавших лишиться “довольствия”, — добавил он.

Будучи братом-близнецом своего предшественника, бюджет-2013 повторяет многие его “грехи”. Бюджетные “ноги”-2013 растут из событий последних месяцев текущего года. Возьмем, к примеру, историю с задолженностью по зарплате бюджетникам и за энергоносители, которая нарастала во многих регионах в течение осени и проявилась во всей своей красе после выборов. Масштабы отнюдь не копеечные: в заявлении Ассоциации городов Украины от 7 ноября с.г. “дыра” местных бюджетов оценивалась в 3 млрд. грн. по защищенным статьям (зарплата плюс энергоносители и комуслуги для бюджетных учреждений). Плюс почти 1 млрд. грн. на расходы по статьям незащищенным (к примеру, на финансирование ЖКХ, транспорта, ремонта дорог), которые органам местного самоуправления попросту не удавалось получить в органах Госказначейства.

Лишь в конце ноября, после крупной порции заимствований на международном финансовом рынке, Госказначейство смогло рапортовать о почти рекордной (свыше 11 млрд. грн.) сумме на Едином казначейском счете. А парламент — рассмотреть под занавес своей каденции изменения в госбюджет на 2012 год: объем дополнительных дотаций из госбюджета на выравнивание финансовой обеспеченности местных бюджетов увеличен на 1,37 млрд. грн.

Правда, между 1,37 млрд. и 3 млрд. грн., на необходимости выделения которых и в декабре продолжает настаивать Ассоциация городов Украины, — большая разница. Это значит, что, к большому сожалению, о зарплатных и коммунальных долгах (по защищенным статьям бюджета!) мы еще до конца нынешнего года услышим вновь. А поскольку, вопреки Бюджетному кодексу, выделенные 1,37 млрд. грн. правительство будет делить между местными бюджетами в ручном режиме (что предусмотрено в изменениях к бюджету от 4 декабря с.г.), нетрудно спрогнозировать, финансовые интересы каких регионов будут удовлетворены в первую очередь.

“Всего объем местных бюджетов на 2012 год (общий и специальный фонды) составляет  218,2 млрд. грн., что на 26,3 млрд. грн. (13,7%) больше по сравнению
с 2012 годом”, — читаем в представлении бюджета за подписью Н.Азарова (с. 9 в 462-страничном талмуде с текстом бюджетного закона и приложениями к нему, розданном народным депутатам).

“В целом прогнозный рост доходов местных бюджетов, учитывающийся при определении межбюджетных трансфертов, на 2012 год составляет 116,9%, в том числе поступлений от налога на доходы физических лиц — 118,0% (темп роста ФОТ — 121,4%)…” — находим на стр. 454 данные, озвученные представителем Минфина на этапе консультаций с всеукраинскими ассоциациями органов местного самоуправления.

Повод для тревоги налицо, даже если предположить, что цифры озвучивались еще летом, а позже по мере ухудшения ситуации корректировались в сторону снижения. Столь высокие прогнозные темпы роста заставляют задуматься, а не повторится ли ситуация с многомиллиардными зарплатными и коммунальными долгами местных бюджетов и в будущем году? С другой стороны, завышенные планы для налоговой и таможни, по выполнению которых все еще оценивается эффективность работы этих служб, как раз и приводят к увеличению пресловутого фискального давления на и так слабеющую в условиях кризиса экономику. Как показывает опыт прошлых лет, фискалы, если очень надо, все “найдут и соберут”. Но вот только в какую реальную цену это обойдется экономике и по итогу самому же бюджету?

Увы, бюджетный закон так пока и не превратился в учитывающую интересы всех участников бюджетного процесса “финансовую конституцию”, как его все чаще пытаются охарактеризовать в последнее время. По регулярности и интенсивности изменений этот документ правильнее сравнивать с незаконченной пьесой. И относиться к нему следует соответственно: особым реализмом бюджетное планирование в Украине никогда не страдало и не страдает.

Пожалуй, единственный прорыв по сравнению с прошлым опытом принятия госбюджетного закона за десять минут состоит в том, что на сей раз процедура его рассмотрения в сессионном зале Верховной Рады длилась два дня (хотя и стала при этом скорее формальностью, если практически ни единой поправки к первоначальному варианту принято не было).

Стал ли от этого бюджет 2013 года более реалистичным? Пусть (слава Богу!) и произошел фактический секвестр первоначального варианта, денег на все бюджетные нужды традиционно все равно не хватает. И пока не ясно, откуда они могут появиться. Страна встречает 2013 год в абсолютно непредсказуемой экономической ситуации, диктуемой не только и не столько международной финансовой нестабильностью и трудностями евро и европейцев. Программа Украины с МВФ не работает, решения газовых вопросов с Россией нет (помнится, прошлогодней осенью оптимизма по этому поводу было тоже немало), валютные резервы сокращаются. В результате и появляются “валютные инициативы” НБУ по ловле “спекулянтов” и наполнению Пенсионного фонда за счет населения, которое держит свои сбережения на черный день в долларах под матрасом, так и не проникшись пока (из-за потери когда-то накопленных сбережений) доверием к банкам и государству в целом…

Как и в бюджетах нескольких прошлых лет, многие цифры нельзя принимать на веру. К примеру, в статье 1 закона зафиксирован размер предельного дефицита госбюджета — 50,4 млрд. грн. Это составит 3,2% ВВП, хотя в бюджетной декларации, принятой Верховной Радой в преддверии нового бюджетного процесса, предписывалось не выходить за рамки бюджетного дефицита в 0,8—1% ВВП. Но то было в мае, а сейчас — декабрь. Да и реальный дефицит госказны вовсе
не ограничивается указанными  пятьюдесятью миллиардами (подробнее — в комментариях экспертов на сайте ZN.UA).

В декабре оказалось, что Кабмин и в 2013 году не намерен отказываться от массированной раздачи госгарантий под кредиты (на сей раз — на 50 млрд. грн.). Насколько это оправдано, ведь проведение еврочемпионата в наступающем году Украине уже не грозит, как и наплыв иностранных гостей, для которых необходимо срочно строить дороги да закупать “Хюндаи”? Видимо, на то есть серьезные причины. Ведь госгарантии по кредитам — это удобный для правительства метод переноса бюджетного дефицита на последующие годы.

Евро-2012 — давно уже история, но только не для украинского бюджета. В следующем году страна должна будет рассчитаться по долгам, взятым “для реалізації завдань та здійснення заходів, передбачених Державною цільовою програмою підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату…”. О чем конкретно речь, в пояснительной записке к бюджету умалчивается, зато сумма указана четко — 828 млн. грн.

Также в 2013 году за счет госбюджета Украине придется погасить 8,4 млрд. грн., взятых Госавтодором под правительственную гарантию для развития сети дорог общего пользования. Брали с энтузиазмом, а как рассчитываться будем?

И в следующем году Госавтодор — один из первейших клиентов на заимствования под гарантию правительства. Занимать деньги таким же образом можно будет на нужды Государственного ипотечного учреждения, субъектов хозяйствования, которые находятся в сфере управления Госагентства по инвестициям и управлению национальными проектами, под строительство мостового перехода в Запорожье и “финансирование инвестиционных, инновационных, инфраструктурных проектов развития”. То есть, на все, на что будет воля Кабмина… Еще пара-тройка лет такой же интенсивной раздачи госгарантий — и… Какую перспективу для страны и ее госфинансов открывает такой подход, вопрос риторический.

Увы, практика “повышения ликвидности” Национальной акционерной компании “Нафтогаз Украины” продолжится и в 2013 году: ее уставный капитал увеличат путем выпуска ОВГЗ на  8 млрд. грн. (впрочем, как заявляют эксперты, этих денег все равно окажется явно недостаточно).

“Улучшат” и Аграрный фонд, превратив его в ПАТ “Аграрный фонд”. “Это в дальнейшем даст возможность фонду улучшить ликвидность и проводить более эффективную ценовую политику на рынке, а также сформировать необходимый объем продовольственных резервов”. Сколько подобных обещаний мы уже слышали в минувшие годы относительно тогдашних госоператоров в сфере сельхоззакупок...

Также путем выпуска ОВГЗ на 300 млн. грн. правительство будет спасать от банкротства “Украинское Дунайское пароходство”. Средства пойдут на погашение его долгов перед кредиторами — НБУ и Укрэксимбанком.

Наблюдатели уже обратили внимание на более чем скудное и нерегулярное повышение социальных стандартов в 2013 году. Проектом госбюджета установлен прожиточный минимум на одного человека в следующем размере: с 1 января — 1108 грн., с 1 декабря — 1176 грн. Для сравнения: в текущем году прожиточный минимум повышали пять раз — с  1 января, 1 апреля, 1 июля, 1 октября и 1 декабря. Но год-то был предвыборный!

Среднемесячный прожиточный минимум на 2013 год — 1114 грн., то есть рост против показателя 2012 года составит в среднем 6,9%, что на 2,1 процентного пункта больше прогнозного уровня инфляции (4,8%).

На языке правительственных аналитиков это именуется “виваженим підвищенням соціальних стандартів” и является, согласно пояснительной записке к бюджетному законопроекту, одним из важнейших в 2013 году антиинфляционных факторов.

Из той же оперы — повышение минимальной заработной платы до 1147 грн. с 1 января и до 1218 грн. — с 1 декабря. Среднемесячная зарплата прогнозируется в размере 3334 грн., то есть реальный рост составит лишь 3,3%.

Точная сумма средств, выделяемых на компенсацию обесцененных вкладов, в бюджете не прописана. Соответствующую статью расходов “объединили” с расходами на обслуживание госдолга.

Обратили внимание эксперты и политики и на очень показательные пропорции бюджетных расходов в 2013-м. Приведем только несколько наиболее демонстративных сравнений, кому и сколько. На Генеральную прокуратуру — 3,2 млрд. грн., на МВД — 15,05 млрд. (из них по общему фонду — 13,4 млрд.), на Минздрав — 9,0 млрд. грн. (из них по общему фонду — 6,85млрд.).

На исполнение наказаний органами Государственной пенитенциарной службы — 2,7 млрд. грн. А вот на микрокредитование субъектов малого предпринимательства (через Госслужбу по вопросам регуляторной политики) — только 10,3 млн. грн.

Минэнергоугольпрому с его традиционной господдержкой угледобывающих предприятий — 11,97 млрд. грн. (из них по общему фонду — почти 9,9 млрд.). В том числе Государственному агентству энергоэффективности и энергосбережения — 32,6 млн. грн. (из которых только ничтожные
6 млн. — на господдержку энергосбережения через механизм удешевления кредитов).

Госагентству автомобильных дорог выделяется 16,7 млрд. грн., из которых по общему фонду — 11,0 млрд.

Строительство (покупка) жилья для военнослужащих Вооруженных сил — 12 млн. грн., для военнослужащих, уволенных в запас или отставку, для отселения их из закрытых гарнизонов — 20 млн. грн. И так далее в том же духе — инвалидам войны, чернобыльцам, воинам-интернационалистам. В общем и целом “жилищная поддержка” семи категорий льготников обойдется бюджету в будущем году аж в 770,4 млн. грн., из которых 300 млн. — удешевление стоимости ипотечных кредитов для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Пенсионному фонду выделена сумма в 83,2 млрд. грн., из которых 21,8 млрд. — на покрытие дефицита средств для выплаты пенсий. Остальные 60 с лишним миллиардов — это дотация на выплату пенсий, надбавок и повышений к пенсиям, назначенным по различным пенсионным программам.

Общий объем субвенций местным бюджетам на выплату помощи семьям с детьми, малообеспеченным семьям, инвалидам с детства, детям-инвалидам, а также временной государственной помощи детям определен в размере 40,1 млрд. грн. (рост на 20,4% по сравнению с текущим годом).

И пусть кто-то отважится сказать, что бюджет не социальный…

Юрий СКОЛОТЯНЫЙ