Аффективное управление

Экономика и финансовая система Украины, как и все общество в целом, стали заложниками того фарса, который происходит вокруг отставки правительства. Обществу навязывают два неприемлемых варианта. Либо сохранение Яценюка на должности премьер-министра и превращение его в еще более слабую марионетку при фактически тотальном подчинении Кабмина непосредственно президенту. Либо кулуарное определение на Банковой главы и состава так называемого технического правительства. А кандидатуры в него непрозрачным и неконтролируемым обществом образом будут определены узким кругом не уполномоченных на это лиц со всеми дальнейшими негативными последствиями для страны. 

Одновременно свою игру, подталкивающую к немедленным парламентским выборам (а сразу за ними — и президентским), ведут радикальные силы как из предыдущей властной коалиции, так и из оппозиционного блока. Подобные действия политиков не только обрекают страну на углубление кризисных явлений, но и ставят под угрозу само ее существования. Общество, его здоровая и активная часть, в том числе присутствующая и в депутатском корпусе, должна приложить максимум усилий для немедленной отставки в Верховной Раде действующего и формирования нового правительства (во главе с настоящим лидером реформ). Причем с абсолютно другими, чем у существующего, полномочиями и принципами деятельности.

Начнем с констатации очевидного даже для абсолютного большинства рядовых граждан: нынешний глава исполнительной власти так и не стал лидером реформ за два года пребывания на этой должности и должен немедленно ее покинуть. При отсутствии доверия общества и политических сил как в Верховной Раде, так и вне ее стен дальнейшее затягивание агонии с отставкой нынешнего правительства чрезвычайно вредит национальной экономике, ведь все прекрасно понимают, что у этого Кабинета министров нет долгосрочных перспектив. Соответственно, в подвешенном состоянии остаются все возможные договоренности о сотрудничестве, прежде всего с МВФ как основой для других программ финансовой помощи — от Всемирного банка, ЕС, США и др. Но главное состоит вот в чем: неопределенность по поводу возможности замены правительства и консервации его предыдущей политики отрицательно влияет на ожидания украинского и иностранного бизнеса и инвесторов. Наглядным отражением этого являются события на валютном рынке. Досадно наблюдать, как на самом деле не бездарный человек цепляется за кресло, делая заложником всю страну и ее будущее. Имея огромный опыт работы на ключевых государственных должностях (первого заместителя и и.о. главы НБУ, министра экономики, министра иностранных дел и т.д.), Яценюк совершенно не использовал его для глубокой перестройки государственного управления (прежде всего Кабмина) на принципах добропорядочности (good governance) и экономической свободы. Наоборот, весь этот богатый опыт используется ради сохранения ручного управления экономикой, финансовыми потоками и доступа к ресурсам. А положительное продвижение по некоторым направлениям реформ является результатом давления общества, экспертного сообщества и отдельных представителей действующей власти на уровне заместителей министра и госслужащих среднего звена, а вовсе не усилий главы правительства.

К сожалению, не только глава, но и большинство состава второго постмайдановского правительства не является реформаторским и требует глубоких изменений. Украина так и остается страной с неконкурентоспособной и “преимущественно несвободной” экономикой. Причем, несмотря на рост в обществе нетерпимости к коррупции, она продолжает процветать, и прежде всего — на высших уровнях госуправления. И дело не только в том, что такие оценки дают международные индексы — восприятия коррупции, конкурентоспособности и т.п. Дело в восприятии сложившейся ситуации и политике власти, существующих ожиданиях на будущее в украинском бизнесе, экспертном сообществе и обществе в целом. Они прекрасно видят, что практически не изменились условия ведения бизнеса, не стал более прозрачным и качественным процесс формирования, а соответственно, и использования бюджета. Налоговая и таможенная службы все так же продолжают выполнять доведенные до них задачи по сбору налогов и пошлин, возвращая НДС все тем же непрозрачным образом. И еще много обещанного, но не сделанного.

Конечно, вовсе не следует полностью отрицать наличие определенных изменений и улучшений. Но насколько они системные и отвечают вызовам текущей отчаянной ситуации, в том числе в экономике? Так, по методологии Индекса мониторинга реформ, разрабатываемого не самым критически настроенным (даже сказал бы — комплиментарным) к власти экспертным сообществом из VoxUkrаine, приемлемый темп реформ составляет от 3 до 5 баллов. К сожалению, таких показателей ни разу не достигали за время существования индекса с начала 2015 г. Только трижды (еще в первой половине прошлого года) он преодолевал отметку в 2 балла (соответственно 2,6; 2,2 и 2,1) при среднем значении за весь период наблюдений около 1,2 балла. То есть даже меньше двойки. По моему мнению, довольно объективная обобщенная оценка качества и скорости реформ под руководством нынешнего правительства. И это при искреннем желании большого числа экспертов помочь власти, при значительной технической донорской помощи и привлечении известных иностранных специалистов, которые были настоящими лидерами качественных успешных реформ в своих странах. Почему большинство подготовленных украинскими и иностранными специалистами наработок и рекомендаций остались без немедленного воплощения?

Убежден, что найдутся желающие обвинить во всем “бюрократический аппарат”, то есть госслужащих. Как это часто любят делать отдельные политики и высокие должностные лица, которые по непонятно каким причинам (кроме совместных бизнес-интересов, дружеских или родственных связей) оказались на должности, не имея для этого ни соответствующих знаний, ни навыков управления сложными процессами и системами. Однако правда заключается в том, что главная вина с задержкой реформ лежит непосредственно на министрах действующего правительства. И каждый из них при желании попасть в новый состав Кабмина должен пройти через жесткое оценивание своей предыдущей деятельности и дальнейший конкурсный отбор. Но даже с учетом иногда определяющей роли личностей в истории необходимо подчеркнуть, что намного более важным, чем смена конкретных персоналий (а именно на этом процессе сейчас сосредоточено всеобщее внимание), нынче является изменение мандата, принципов формирования и деятельности Кабинета министров.

Поскольку, несмотря на существование общеизвестных истин (прописанных, кстати, в Конституции Украины), постоянно практикуется их пренебрежение и подмена, придется некоторые из них напомнить. Учитывая, что Украина по своему конституционному устройству является парламентско-президентской республикой, именно Верховная Рада должна наконец взять на себя ответственность за формирование и эффективную деятельность нового правительства. Либо же действительно немедленно распускаться и объявлять перевыборы. Напомним, что отбор возможных кандидатов на должности министров — это прерогатива непосредственно партий — участниц будущей коалиции и их парламентских фракций, даже пропрезидентской. Но никак не президента, а тем более не его администрации или ее главы. Будущие министры должны чувствовать свою ответственность именно перед политической силой, делегирующей их в правительство, а не перед президентом, лидером партии или фракции или даже перед каким-то неизвестным обществу лицом, тайно рекомендовавшим кандидата на должность кому-то из политических лидеров. Иначе мы снова будем наблюдать повторение неприятных ситуаций, когда министры никоим образом не сотрудничают с фракциями, которые их делегировали в правительство, не отчитываются о выполненной работе, не ищут совместно пути воплощения предусмотренных Коалиционным соглашением обязательств и т.п. И не менее досадными являются случаи, когда министры самостоятельно объявляли о своей отставке или возвращении в Кабмин, никак не согласовывая своих действий с политической силой, их в правительство делегировавшей, часто даже действуя вопреки ее решению. В то же время за редкими исключениями и фракции в Верховной Раде не ощущали министров как представителей именно своей политической силы, а соответственно, не прилагали значительных усилий для сотрудничества и поддержки.

Отбор министров должен происходить не кулуарно, а только через жесткий конкурс на профессионализм, принципиальность, порядочность и наличие лидерских качеств. Вспомним, сколько министров из существующего и предыдущего постмайдановских правительств проявили свою профессиональную и управленческую несостоятельность. А то и вовсе не знали, чем они должны руководить. Так откуда же возьмутся успехи в разработке и реализации качественной политики и проведении крайне необходимых стране реформ? Это, как мне кажется, обусловлено прежде всего предыдущей практикой кулуарного отбора кандидатов на высокие должности узким политическим “междусобойчиком” в ускоренном формате рассмотрения. Несколько минут на презентацию позиции возможного кандидата и обсуждение его кандидатуры — и это еще в лучшем случае. Да, такой подход позволяет политическим лидерам продвинуть на должности министров людей, которые будут, как им кажется, лояльными к ним и их пожеланиям. Но это ли нужно обществу? Нужны ли стране обманчиво компетентные министры правительства? Как это предотвратить? Рецепт, опять-таки, давно известен и используется в успешных странах — развернутое рассмотрение возможных кандидатов на должности министров сначала на фракциях, которые их делегируют (желательно не менее 2—3 кандидатур). Аналогичное рассмотрение на профильных комитетах с привлечением к обсуждению представителей экспертного и бизнес-сообществ. И только после этого — рассмотрение и голосование по каждой кандидатуре отдельно на заседании Верховной Рады. Полностью ли это обезопасит от ошибок при отборе и политических договорняков “вы голосуете за нашего кандидата, а мы за вашего”? Конечно, нет. Но значительно минимизирует такую угрозу благодаря большей открытости и прозрачности процесса отбора кандидатов в министры перед обществом. И не следует бояться потратить на такой отбор несколько дополнительных недель, ведь платой за предыдущий быстрый выбор стали два года недореформ, полный провал экономической и финансовой политики действующей власти и, как следствие, затяжная экономическая депрессия и дальнейшее обнищание нации.

Кроме процесса формирования правительства, одновременно необходимо радикально изменить его мандат. Полномочия Кабмина в целом и каждого из министерств, в частности, требуют коренного переформатирования. Согласно Индексу конкурентоспособности Всемирного экономического форума украинское управление получило одни из наихудших в мире оценок. Поскольку является крайне неэффективным и непрозрачным, предопределяя высокое бремя правительственного регулирования и сверхнизкую эффективность государственных расходов. Рецепт изменений тоже давно известен в мире, и уже много лет его рекомендуют Украине. Правительство и министерства должны отказаться от ручного управления хозяйственными процессами и субъектами хозяйствования, сконцентрировавшись непосредственно на формировании, реализации и мониторинге государственной политики. Ключевыми задачами при этом являются развитие стратегического планирования политики и построение связи между государственной политикой и планированием бюджета, что на сегодняшний день в стране практически отсутствует.

Требует существенного усиления и обеспечение открытости, прозрачности и участия общественности в выработке политики. Следует отметить, что экспертным сообществом подготовлен и уже много месяцев “маринуется” в ВР проект закона №2354а о внесении изменений в некоторые законы Украины относительно организации деятельности КМУ и центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ). Этот законопроект регулирует, уточняет и синхронизирует некоторые вопросы деятельности КМУ и ЦОИВ с законом о госслужбе, а также вносит изменения в регламент КМУ о повышении коллегиальности и прозрачности работы КМУ. Он требует немедленного рассмотрения и принятия по результатам обсуждения с привлечением украинских и иностранных экспертов по государственному управлению. Почему так важно привлечь именно иностранных специалистов? К сожалению, надо признать, что международный опыт реформирования государственного управления и соответствующие рекомендации по его воплощению наталкиваются на отчаянное сопротивление украинских провластных политиков и обслуживающей их бюрократии. Это приводит не просто к промедлению с разработкой необходимых нормативно-законодательных документов, но и к их выхолащиванию.

Наглядным примером является ситуация со Стратегией реформирования государственного управления Украины на 2015—2020 гг., которая, по свидетельству Сергея Сороки (координатор проектной группы “Реформа государственной службы в Украине” гражданской платформы “Новая страна”, член ЦКР “Реформа государственного управления”), разрабатывается действующим правительством с мая 2015 г., а дедлайны переносились уже дважды, в последний раз — на конец марта 2016-го! На правительственном веб-сайте “Громадянське суспільство і влада” можно ознакомиться с последней публичной версией стратегии. В ней, к сожалению, не учтено большинство предложений иностранных экспертов, в первую очередь принципиальных. Об уровне понимания руководителей разработки этой стратегии из секретариата Кабмина и их желании оставить все, как было, красноречиво свидетельствует следующее предложение из проекта документа: “Наделение секретариата КМУ функцией координации системы формирования, реализации и мониторинга государственной политики”. То есть не собака вертит хвостом, а хвост собакой. Это еще раз подтверждает: без ликвидации секретариата Кабмина и создания взамен его качественной сервисной службы успех реформы госуправления будет под угрозой всегда.

Президенту — президентово, и ни капли больше. Вместе с тем и парламент, и общество должны заставить президента отказаться от очередного формирования под себя абсолютной власти в стране и наконец понять свое место во властной системе координат. Взаимоотношения и полномочия главы государства и правительства должны быть кардинально изменены и исключать в дальнейшем дублирование, прямое влияние и возможность вмешательства президента, а тем более его администрации, в деятельность Кабмина. Как, правда, и в деятельность НБУ и т.п. И речь идет не только об отборе и продвижении кандидатур на должности министров, руководителей госучреждений, ведомств и предприятий, как это было раньше и происходит сейчас. Вопрос полномочий президента в парламентско-президентской республике уже не раз поднимался в публичной плоскости. Особого внимания, по моему мнению, заслуживают недавно опубликованные ZN.UA оценки и рекомендации Владимира Шаповала (“Не сотвори себе… гаранта”, №3от 29 января 2016 г.) и последние публикации Олега Рыбачука (презентация “Политическая повестка дня президента в парламентско-президентской республике Украина” на открытии Коллегиума Анны-Ярославны).

Президент Порошенко позиционирует себя “как человек, взявший на себя ответственность за стратегию реформ...”. Но как раз с этой функцией он абсолютно не справляется. О чем свидетельствуют и международные, и украинские оценки о реформировании в Украине как в непосредственной сфере ответственности президента (национальная безопасность), так и в сфере ответственности Кабмина (социально-экономические реформы). Интересно, кто еще, кроме записных провластных комплиментщиков, считает президентскую Стратегию устойчивого развития “Украина-2020” путеводителем в будущее? Как и большинство других документов, принятых Национальным советом реформ, — по налоговой реформе, комплексной программе реформирования финансового сектора и т.п. Национальный совет реформ есть, а реформ практически нет.

Так что как можно более быстрое переформатирование консультативно-совещательных органов согласно лучшим мировым практикам, во-первых, поможет повышению качества реформ, а во-вторых, покажет, есть ли у президента Порошенко действительные намерения способствовать реформам в Украине и быть их лидером.

Игорь ШУМИЛО, в 2003-2012 гг. — член правления, исполнительный директор по экономическим вопросам НБУ