Евгений Кушнарев: “Срок для реализации стратегии федерализации — 10-15 лет”

Когда Украина встала на путь самостоятельного государственного строительства, мы (я имею в виду народных депутатов первого созыва) понимали: для того чтобы не растерять тот экономический потенциал, которым располагали, обеспечить максимально быстрый экономический рост и резко снизить уровень коррупции в бюрократическом аппарате, нужно сломать административно-командную систему государственного управления и пойти по пути децентрализации власти.

Практически один за другим были приняты несколько законодательных актов, которые ввели в нашу жизнь понятие местного самоуправления и наполнили его конкретным смыслом. Области получали достаточно широкие полномочия, их руководители избирались прямым голосованием. Если бы такая модель была сохранена и развивалась дальше, мы бы еще несколько лет назад провели административно-территориальную реформу и вопрос о федерализме сегодня не поднимался бы в принципе, а мы с вами жили бы в совершенно другом, с точки зрения качества жизни, государстве. Но, к сожалению, благодаря позиции тогдашнего спикера парламента А.Мороза и его единомышленников все наши инициативы были свернуты. Украина фактически вернулась к советской централизованной системе управления. Региональное самоуправление перестало существовать, а местное, как бы сохраняя свои полномочия, было лишено механизмов их реализации, прежде всего финансовых, и было вынуждено делегировать свои полномочия государственным органам власти. В условиях рынка эта уродливая система принесла закономерные результаты: неэффективность государственного управления, финансового менеджмента, рост коррупции, развитие олигархии, появление депрессивных регионов, расслоение общества и все то, за что ругали прежнюю власть и что нашему обществу придется преодолевать еще не один год.

Если мы сегодня спросим руководителей как западных, так и юго-восточных областей, кому в Украине жить хорошо, то ответ будет один: столице бюрократии, то есть Киеву, на который работает вся страна. Во всех остальных регионах качество жизни ниже в несколько раз, а в некоторых — и в десятки раз. То же самое мы увидим, если спустимся на уровень ниже: областной центр по условиям жизни — это недосягаемая высота для райцентров, райцентр — рай по сравнению с жизнью в поселках и селах. Украина еще совсем недавно действительно могла гордиться темпами своего экономического развития, но в то же время нужно четко осознавать, что эти темпы достигнуты за счет возведения экономических столбов в пустыне. Только сейчас мы начинаем возвращаться к тому, что не отрасль, а территория должна стать базовым звеном в системе государственного управления и планирования, только сейчас мы начинаем мыслить терминами устойчивого развития и все чаще обращать свой взгляд на Европу, в которой, начиная с 70-х годов прошлого века, идет бурный процесс экономической и политической децентрализации, предоставления регионам все более широких полномочий. Этот процесс идет повсеместно. Он охватил практически все страны, кроме разве что Греции, Португалии и Дании, хотя в последней дискуссия о развитии регионального самоуправления набирает все большее звучание. И не важно, унитарные эти страны или федеративные. В Италии, например, полномочия областей в некоторых сферах шире, чем полномочия субъектов федерации в Австрии. Так что не в названии дело, а в сути.

Кроме экономической подоплеки перехода на федеративно-земельное устройство, есть и более глубокая — историческая, ментальная, культурно-языковая, религиозная, наконец. Именно такие различия побудили Испанию в 1978 г. закрепить в Конституции, а в 1983 г. реально закончить создание автономий на всей территории страны. Именно разнородность общества привела такое унитарное государство, как Франция, к тому, чтобы в 1982 г. начать реформу по децентрализации, которая продолжается и сейчас. Острые противоречия в языковой сфере определили в середине 80-х годов трансформацию унитарной Бельгии в федеративное государство. А в Украине различия еще существеннее, чем в этих странах. Мы должны признать, что Украина — это страна двух цивилизаций. Она лежит на границе двух великих миров — западноевропейского и евразийского. На протяжении веков они то сотрудничали, то враждовали, но так и не слились друг с другом. Это и наша беда, но и наше счастье, потому что в этих условиях мы можем выстраивать действительно значимую нацию, политическую нацию, которую объединяет не только язык, но и общность целей. Замалчивание наших глубинных различий, попытка причесать всех под одну гребенку привели к тяжелым последствиям, что в полной мере продемонстрировали последние президентские выборы. Слава богу, не дошло до столкновений, но то, что люди и с одной и с другой стороны ощущали страх, угрозу своим ценностям, жизненным принципам, это факт, и это наш позор. Теперь мы должны поднять эту проблему во всей ее полноте и предоставить, наконец, людям право самим определять, на каком языке говорить, в какую церковь ходить, как относиться к тем или иным фактам истории страны и так далее. Как только люди почувствуют защищенность в вопросе своей культурной идентификации, как только будет гарантирована невозможность навязать им чуждую систему ценностей, главные препоны для национального единения будут сняты. Если же проблему проигнорировать, то следует помнить, чем это обернулось в Северной Ирландии, в Стране Басков. И тем деятелям из Генеральной прокуратуры, которые ищут состав преступления в каждом моем слове, я хочу сразу сказать, что это не угрозы, а предостережение знающего историю человека.

И, наконец, третья предпосылка для реформирования государственного устройства Украины — это требование демократизации нашей жизни, развития гражданского общества. В соответствии с главным принципом, по которому сейчас развивается объединенная Европа, — принципом субсидиарности — функции управления максимально делегируются на низшие уровни, приближаются к людям. Это в полной мере касается и политической сферы. Только так мы действительно сможем в полной мере реализовать статью 5 нашей Конституции, в соответствии с которой источником власти в государстве является народ, сформировать региональные общественно-политические элиты, наполнить органы власти новыми, профессиональными и ответственными перед людьми кадрами.

Так что, на мой взгляд, федеративно-земельное устройство — я опять подчеркиваю, что важно не название, а суть — это ни в коем случае не угроза целостности страны, а, наоборот, залог ее единства и процветания.

А теперь рассмотрим некоторые конкретные аспекты проблемы. Например, сколько субъектов федерации могло бы быть в Украине.

Это вопрос дискуссионный. Вариантов может быть много. Та же Европа предлагает нам массу примеров. И так называемый старый федерализм (Германия до Второй мировой войны), когда субъектами выступают исторически сложившиеся области. В нашем случае это Слобожанщина, Таврия, Буковина, Галичина и т. д. Могут быть и совершенно новые региональные образования, принципом формирования которых является экономическая самодостаточность или существование предпосылок для ее возникновения, т. е. так называемый функциональный федерализм (послевоенная Германия). Это именно та позиция, на которой я стою. Возможен и такой вариант, как в Испании, где есть и национально-территориальные, и административно-территориальные автономии. Можно продолжать и продолжать...

Но я считаю, что задача политика — поднять, обнажить проблему, сформулировать вопрос, а ответ на него должно давать само общество. Партия регионов, и думаю, к нам в этом присоединятся близкие по идеологии силы, обязательно будет инициировать проведение конференций, “круглых столов”, семинаров, дебатов, общественных слушаний, на которых мы будем высказывать свои аргументы, выслушивать встречные. В результате мы сможем выйти на наиболее оптимальную конфигурацию, которая бы воспринималась людьми. Кроме того, реализация реформы займет не один год, и нужно быть готовыми к тому, что по ее ходу жизнь продиктует какие-то уточнения и изменения, как это было во всех странах, которые пошли по этому пути. Так что вопрос открыт.

Но это не должно остановить поиски ответа на другой, не менее важный вопрос — на каких принципах должны перераспределяться средства между субъектами федерации и центром?

Прежде всего нужно нарастить собственные финансовые возможности регионов и предоставить им право в значительной мере самостоятельно ими распоряжаться. Для этого, как я уже говорил, на мой взгляд, регионы должны формироваться по принципу экономической самодостаточности. Это касается не только структуры их экономики, инфраструктуры, но и наличия налогооблагаемой базы в регионе. Мы должны постепенно — не принудительно, а через создание соответствующих условий — уходить от ситуации, когда производство находится на территории области, а головной офис — в Киеве, и там же платятся налоги. При усилении региональных центров или столиц субъектов федерации этот процесс станет естественным.

Опыт Европы показывает, что налоговая автономия регионов оправдывает себя. Не должно быть такой ситуации, что такой-то налог идет в казну областей, а такой-то — в государственный бюджет. Отчисления регионов в госбюджет, на мой взгляд, необходимо осуществлять на тех же принципах, что и обложение налогом доходов граждан — должна быть фиксированная ставка. Для какой-то области — это одна сумма, для какой-то — иная, но принцип прозрачен и всем понятен. При этом Харьковская, Донецкая, Днепропетровская, Луганская, Запорожская области и дальше могли бы выступать донорами, особенно на первом этапе. Мы понимаем, что в этой роли нам еще долго придется находиться, но мы хотим видеть, что те средства, которые мы отрываем от наших людей, реально работают и не просто проедаются, а приносят отдачу нашим соседям, позволяют им со временем выйти на уровень экономической самодостаточности. На мой взгляд, федеративно-земельное устройство предоставляет для этого наилучшие возможности.

Основная социальная нагрузка ложится на регионы. Государственный бюджет выполняет строго инвестиционную функцию — он направляется на развитие стратегических отраслей экономики и выравнивание региональных диспропорций за счет финансирования программ агентств регионального развития, адресной помощи предприятиям, в том числе (и в первую очередь) малым и средним.

Естественно, к таким принципам нужно переходить постепенно — далеко не все региональные и местные бюджеты смогут сразу принять на себя такую ответственность, обеспечить необходимые объемы и качество управленческих услуг населению.

И здесь мы должны честно ответить на следующий вопрос. Не понесут ли отдельные регионы Украины экономические потери от федерализации?

При постепенном проведении реформы — конечно, нет. Если мы посмотрим на ЕС в целом, где политика децентрализации проходит под девизом сплочения и выравнивания, если мы посмотрим конкретно на такие страны, как Германия, Италия, Швеция, Нидерланды, Финляндия и многие другие, где диспропорции в социально-экономическом развитии регионов очень сильны, то увидим, что, делегируя максимально широкие полномочия регионам, эти страны как раз и преследуют цель сбалансированного развития. В Швеции, например, региональная политика все более ориентируется на обеспечение самостоятельного экономического развития регионов, при этом первоочередное внимание отводится созданию в наиболее слабых из них экономически сильных, быстро развивающихся компаний. А в Германии, несмотря на внутренние расхождения в уровне развития отдельных регионов (в основном между “старыми” и “новыми” землями), зависимость регионов друг от друга укрепляет государство в целом. Немецкие политики и эксперты постоянно затрагивают проблему “оживления федерализма”, главный способ которого — поддержание и усиление его конкурентного характера.

Кроме того, в странах ЕС повышается роль так называемых функциональных автономий, которые обладают специфической формой самоуправления и тесно взаимодействуют с региональными властями в решении местных задач. К ним относятся торговые палаты, университеты, местные ярмарки, некоторые центры здравоохранения и школы, отраслевые консорциумы, межмуниципальные предприятия сферы услуг и т. п. Таким образом, там постепенно укореняется методика стратегического территориального планирования и развития ресурсов проблемных регионов на основе принципа сетевого взаимодействия местных организаций и хозяйственных единиц.

Я убежден: федерализм — это сегодня единственный выход для Украины. Если мы сейчас не воспримем те принципы, которые уже более 30 лет составляют европейскую философию государственного управления, то отстанем безнадежно, и тогда потери — как экономические, социальные, так и политические — будут действительно велики.

А теперь хочу ответить на вопрос, который более всего волнует противников федерализации. Несут ли наши намерения угрозу целостности Украины? Другими словами, какую степень экономической и политической независимости должны иметь субъекты федерации? Будет ли каждый субъект руководствоваться своими законами, как в США?

Зачем смотреть так далеко за океан? Давайте посмотрим на ту же Европу, с которой мы хотим сблизиться.

Вот лишь несколько реализованных примеров взаимосвязи центра и регионов: двухпалатный парламент, посредством которого регионы влияют на формирование государственной политики, а правительство — на формирование региональной. Регионы могут принимать собственные законодательные нормы (например, регулировать налоговые ставки) при условии соблюдения общенациональных норм. Для унификации законодательства, принятого разными автономными региональными объединениями, государство может издавать законы, которые содержат принципы согласования нормативных установлений регионов, если того требуют общие интересы. Правительство может применять меры принудительного характера к региону, если он не выполняет своих обязательств по Конституции или же своими действиями существенно задевает интересы всей страны. Споры между регионами, между регионами и центром решаются в Конституционном суде. Как видим, если все делать разумно, то Украина станет только сильнее, а нация — сплоченнее.

Меня часто спрашивают, сколько времени нужно для перехода на федеративное устройство. Не знаю. Но ясно вижу необходимые этапы. Первый этап уже намечен — это проведение реформы местного самоуправления. В дальнейшем этот процесс может развиваться с параллельным усилением роли областных и местных советов вплоть до создания автономий. Он не обязательно должен охватывать все области сразу. Есть опыт Греции, где в 1989 г. была предпринята попытка осуществить децентрализацию, но она практически сразу была заблокирована в связи с отсутствием необходимого опыта на местах. Поэтому реформу следовало бы начать в нескольких регионах (на юго-востоке и в Галичине), а уж потом распространить по всей Украине. Это нормальная практика. В Италии, например, только пять областей имеют специальный статус.

Сколько все это займет времени, зависит прежде всего от политической воли и экономической и социальной целесообразности. Этот процесс должен быть эволюционным, чтобы избежать социальных потрясений. Вместе с тем и затягивать его нельзя. В Италии, например, принципы автономного устройства были закреплены в Конституции 1947 г., и предполагалось, что уже в течение года они должны быть внедрены. Но реально первая попытка (хотя и безрезультатная) передать полномочия регионам была осуществлена только в 1970 г., а в середине 90-х начат серьезный процесс, точка в котором была поставлена лишь в 2000 году.

На мой взгляд, ориентировочный срок для реализации стратегии федерализации страны — 10-15 лет.

В заключение хочу еще раз подчеркнуть: тема федерализации не может быть запретной, на носителей этой идеи нельзя навешивать ярлыки врагов Украины. В XXI веке это недопустимо. Только открытая и честная дискуссия приведет нас к истине.

Евгений КУШНАРЕВ