На этом фоне, на первый взгляд, может показаться странным то, как и почему настолько тихо и почти незаметно прошло перераспределение собственности в другой аналогичной сфере — местных газораспределительных компаниях (облгазах, как их еще называют), хотя таких предприятий, в отличие от облэнерго, и не 25, а более 40.
Неестественная монополия
И в самом деле, облгазы — такие же субъекты естественной монополии, как и облэнерго, тоже прошли корпоратизацию и первичную приватизацию еще в 90-е прошлого века, даже регулятор деятельности обеих монопольных сфер один и тот же — Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг. Но существенное отличие заключается в том, что облгазы не получили в собственность при приватизации распределительные сети, поэтому, даже будучи частными, остались крепко привязанными к владельцу сетей — государству в лице НАК “Нафтогаз Украины” и Минэнерго. В частности, по этой причине облгазы всегда стоили на порядок дешевле, чем облэнерго.
“Нафтогаз” в конце 90-х годов передал в бесплатное пользование частным предприятиям государственные газораспределительные сети, являющиеся основой имущественных комплексов облгазов. Ситуация выглядела таким образом, что, получив не слишком дорого облгазы, их фактические собственники бесплатно получили контроль над основным активом предприятия, стоимость которого на порядок выше. Государственные газораспределительные сети (ГРС) — это несколько сотен тысяч километров трубопроводов, десятки тысяч газораспределительных пунктов, другие сооружения и средства. Их остаточная стоимость на сегодняшний день составляет скорее символические несколько миллиардов гривен, хотя, когда речь идет о справедливой стоимости, приходилось слышать о нескольких миллиардах евро.
По состоянию на середину 2000-х годов украинские облгазы принадлежали нескольким бизнес-группам. Но уже в начале 2010-х 70—80% рынка было сосредоточено под контролем менеджмента, связанного с Д.Фирташем, что совсем не странно, учитывая влияние Фирташа на энергетику во время премьерства и президентства Януковича. При этом контрольные пакеты акций значительного количества газораспределительных предприятий принадлежали НАК “Нафтогаз Украины”.
В ходе второй волны приватизации облгазов в 2012 г. государство решило продать блокирующие, а не контрольные пакеты предприятий. Оказывая услугу Фирташу и его коллегам, во-первых, государство делало неинтересной такую приватизацию для любых инвесторов, кроме тех, которые раньше уже аккумулировали значительные пакеты облгазов. Во-вторых, учитывая, что при покупке блокирующего пакета у государства Фирташ часто как раз аккумулировал пакет контрольный, то зачем было платить больше за весь государственный пакет?
Таким образом, во время президентства Януковича монополия DF Group (группы, объединяющей активы Фирташа) в сфере распределения газа оформилась не только де-факто, но и де-юре, причем по просто смехотворной стоимости. Например, стоимость приватизированного пакета в 25% акций ПАО “Запорожоблгаз” составляла всего 16,8 млн грн, 25% ПАО “Николаевгаз” — 18,97 млн, 25% ПАО “Сумыгаз” — 16,9 млн грн и т.д. В целом же оформление де-факто монополии обошлось Фирташу в около 300 млн грн. Что же получил уважаемый бизнесмен за эту символическую сумму? Что заставило его потратить пусть и сравнительно небольшие средства на вечно убыточные облгазы без главного актива (сетей) в собственности? Попробуем выяснить позже.
Пока же констатируем несколько банальных истин относительно того, зачем приватизация происходит вообще. Будем считать, что когда в 90-е годы, а потом во времена позднего Януковича правительство принимало решение о приватизации облгазов, новый частный собственник должен был повысить эффективность приватизированных предприятий, чтобы обеспечить их прибыльность, масштабно привлечь специалистов и финансирование на фоне стремительной деградации предприятий государственных, исключить политические риски из деятельности компаний. Интересно было бы послушать мнение владельцев облгазов, что же удалось выполнить из этих пунктов, потому что нам ничего подобного в результатах работы облгазов за последние 20 лет не вспомнилось.
Перезревшая модернизация
В октябре текущего года в Украине будут вспоминать о печальном событии — десять лет трагедии в Днепропетровске, где из-за неисправности оборудования газораспределительного пункта (ГРП) произошел взрыв газа в многоквартирном доме и погибли 23 человека. ГРП такого типа и периода введения в эксплуатацию в Украине насчитываются десятки тысяч.
Чешский эксперт Станислав Казда, который продолжительное время работал в газораспределительной отрасли в странах ЕС, а сейчас сотрудничает с “Региональной газовой компанией” (РГК) Фирташа, указывает на катастрофические тенденции технического состояния украинских газовых сетей: в 2016 г. в аварийном состоянии находилось 5500 украинских ГРП/ШРП, каждый год это количество растет приблизительно на тысячу. Около 3200 км газопроводов также в аварийном состоянии, полностью исчерпали срок эксплуатации, по оценкам С.Казды, газопроводы длиной свыше 20 тыс. км. В мае текущего года на заседании Рабочей группы по вопросам урегулирования пользования государственными ГРС при комитете Верховной Рады по вопросам ТЭК Станислав Казда также озвучил свое видение необходимого для модернизации сетей объема средств. По его оценкам, в пределах страны за последний период было недофинансировано восстановление сетей в размере около 50 млрд грн. Кроме того, для приведения ГРС к состоянию “приблизительно, как в Восточной Европе” облгазы должны вместе инвестировать ежегодно около 7 млрд грн.
Сравним эти цифры с совокупным объемом инвестпрограмм облгазов в 450 млн грн, утвержденных НКРЭКУ на 2016 г., и почувствуем разницу.
Продолжим цитировать чешского эксперта. По его словам, уровень потерь природного газа в ходе распределения по устаревшим украинским сетям составляет около 4,5%. В Европе он равен 2—2,5%. При количестве природного газа, распределяемого украинскими сетями (25—30 млрд кубометров в год), речь идет об объеме до 500 млн кубометров в год. Не будем сейчас полемизировать, насколько значительны реальные производственно-технические расходы облгазов по сравнению с расчетными, оплачиваемыми потребителем как часть тарифа на распределение природного газа. Обратим внимание только на рыночную стоимость 0,5 млрд кубометров газа. Например, последние прейскуранты “Нафтогаза” указывают, что каждый год украинские потребители должны оплачивать украинским облгазам в составе тарифа на распределение дополнительно 3—4 млрд грн за “сверхевропейский” расход газа в сетях.
Спросим себя, по-хозяйски ли ведут себя владельцы облгазов, наращивая расходы? Может, дело в том, кто получает средства за этот виртуальный газ? Возможно, это и было одной из настоящих задач приватизации облгазов? Сложные вопросы, в которых неизвестно как разобраться без уголовных дел.
Зато понятен ответ на другой вопрос. Куда эффективный собственник должен был бы привлекать финансы: в ремонт и модернизацию сетей или на оплату газа, который якобы теряется из-за отсутствия такой модернизации. Очевидно, что долгосрочное планирование эффективной деятельности сетевой компании должно было бы предусматривать сокращение потерь до минимума.
Но где же инициатива облгазов? Неужели частный собственник, тем более проживающий, например, в Австрии, где дома не взрываются из-за неисправной автоматики ГРП, не заинтересован управлять современным производственным комплексом?
Успокоим читателя. Убеждены, что частный собственник не против управлять 26, а может, и всеми 44 украинскими лицензиатами по распределению газа, в которых поблескивали бы новенькие регуляторы с телеметрическим управлением в свежесмонтированных газораспределительных пунктах, а слесарь и мастер газового участка были бы уверены в своем завтрашнем дне, где не было бы ЧП из-за дырявых газопроводов в канализационных колодцах областных центров. Поэтому частный собственник не против владеть крупным эффективным бизнесом, и у него есть свой ответ на вопрос, как этого достичь. Этот ответ состоит из одного слова: “тариф”.
Стимулирующее потокообразование
Когда на заседаниях упомянутой нами рабочей группы в парламентском комитете по вопросам ТЭК обсуждалась проблема финансирования для комплексной и неотложной модернизации газораспределительных сетей, ни представители облгазов, ни НКРЭКУ не смогли сказать, сколько средств на протяжении следующих одного-трех-пяти лет необходимо инвестировать. Какие объекты должны быть модернизованы немедленно, какие на протяжении ближайших лет, тоже неизвестно. Зато мы услышали другую цифру: представитель фирташевской РГК предложил рассмотреть вариант повышения тарифа на распределение газа приблизительно вдвое (увеличив общую ежегодную тарифную выручку облгазов на 13 млрд грн в пределах страны). Это приведет к подорожанию каждой тысячи кубометров газа для потребителя приблизительно на 500 грн. Механизм получения такой новой тарифной выручки представителем монополии Д.Фирташа предложен вполне современный — стимулирующее тарифообразование.
Суть стимулирующего тарифообразования (RAB-регулирования, Regulatory Asset Base) заключается в создании инструмента мотивации частного инвестора (как правило, сетевых компаний) к капиталовложению в модернизацию основных средств предприятия путем регулярного возврата определенной доли вложенного капитала в обмен на соблюдение заранее установленных регулятором количественных и качественных показателей деятельности монополиста, которые будут обеспечены вследствие модернизации.
Однако суть стимулирующего регулирования, по версии представителя РГК, несколько иная — переоценить регуляторную базу (имущество) задешево полученных облгазов (например с 5 млрд грн до 80 млрд, как озвучил представитель РГК), представить себе, что эта переоценка и является капиталовложениями Фирташа, и регулярно возвращать уважаемому бизнесмену 15% от новооцененной регуляторной базы. (Это около 8—9 млрд грн в год только для РГК, исходя из доли ее предприятий на рынке).
Были ли привлечены какие-либо инвестиции после приватизации облгазов, которые следовало бы возвращать через RAB-регулирование? Нет. Есть ли перечни объектов с графиками финансирования комплексной модернизации ГРС, предоставленные частными облгазами НКРЭКУ? Нет. Разработаны ли регулятором критерии эффективности облгазов для внедрения стимулирующего регулирования пусть даже таким, извращенным образом, как это представляет РГК? Не слышали о таком. Может, регулятор имеет в виду какой-то аналог Windfall Tax, о котором упоминал Д.Вовк перед внедрением RAB-регулирования в электроэнергетике? (Windfall Tax — налог с RAB-тарифов, внедренный в Британии в 90-е годы с целью собрать “навеянные ветром” излишки RAB-тарифов, полученных приватизированными по очевидно заниженным ценам естественными монополистами.) Регулятора не слышно.
Может, кто-то просто хочет каждый год “пропускать” через свои структуры сотни миллионов долларов на ремонт ГРС, за многие годы не предприняв никаких действий по повышению эффективности предприятий после приватизации и привлечения необходимых масштабных инвестиций?
Убеждены, что озвученная РГК идея привлечь финансирование через фактически дополнительный налог на потребителя газа так идеей и останется, а доблестная НКРЭКУ предложит нам совсем другие принципы стимулирующего регулирования в распределении газа, которые обеспечат привлечение по меньшей мере 50—70 млрд грн частных инвестиций на протяжении ближайших трех лет для системной модернизации сетей, адекватную оценку регуляторной базы облгазов и комплексный подход к установлению качественных показателей работы монополистов (включая кардинальное уменьшение ПТП, установление телеметрии, исключение эксплуатации аварийных и амортизированных участков сетей и т.п.) и контроля этих показателей. Убеждены, что НКРЭКУ будет играть на стороне потребителя, а не владельцев облгазов, и никаких “газовых роттердамов” не допустит.
Но есть одно но. Как привлечь финансирование? РГК, например, хочет привлекать его под залог государственных газопроводов (подобное мнение звучало от представителя компании на рабочей группе). Простая, как формула метана, идея, которая еще раз объясняет, что приватизировать облгазы именно таким образом, как это произошло у нас, было спланированным со стороны известных бенефициаров шагом.
Но звучала и другая точка зрения. Представительница Европейского банка реконструкции и развития (а такие инфраструктурные проекты, как финансирование модернизации газовых сетей в масштабах страны, как раз относятся к сфере деятельности этого учреждения, требования которого по залогам и процентным ставкам, как известно, радикально отличаются от коммерческих) озвучила заинтересованность в реализации проектов в газораспределительной отрасли, однако назвала главным камнем преткновения в финансировании облгазов отсутствие долгосрочных отношений пользования между владельцами сетей и газораспределительными предприятиями.
Любимая игра олигархов
Еще в 2015 г. на страницах ZN.UA мы пытались привлечь внимание к проблеме организации пользования государственными газораспределительными сетями. Именно государственная собственность является основной имущественной базой для работы почти всех облгазов.
Мы обращали внимание на необходимость инвентаризации и надлежащего оформления ГРС, а также выбора экономически обоснованной формы использования сетей. Мы сравнивали аренду и концессию и указывали на недостатки аренды, которая по своей сути не стимулирует арендатора вкладывать средства в модернизацию, потому что вместе с инвестированием в сети растет арендная плата. (Например, после вложения 50 млрд грн арендаторы должны будут доплачивать
5 млрд грн в год дополнительной арендной платы. У кого на этом фоне будет мотивация вкладывать в сети?)
Использование концессионных отношений могло быть более целесообразным, но внедрению этого мешает отсутствие надлежащего правового регулирования. Сейчас рамочный проект закона о концессиях, в разработке которого ключевое участие принимал как раз ЕБРР, вроде бы на выходе. С нетерпением ждем его и надеемся, что документ сможет стать отправной точкой для подготовки отраслевого акта по концессии государственных ГРС.
Вместе с тем будем внимательно наблюдать за шагами Минэнергоугольпрома, направленными на реализацию постановления Кабинета министров №95 от 21 февраля
2017 г. Постановление предусматривает неотложное проведение инвентаризации государственных сетей и передачу их в платное пользование — в аренду (в случае внесения соответствующей возможности в законодательство) или “в эксплуатацию” (такая форма пользования законодательством не предусмотрена, а потому, по мнению авторов постановления, не запрещена). Договор эксплуатации составляется бессрочно и, фактически, не может быть прекращен без согласия облгаза или решения суда. Такая себе игра в поддавки с облгазами со стороны Кабмина. Только проиграет в этой игре потребитель, а вот проиграл ли от этого кто-то в Кабмине или, наоборот, выиграл, уверенности нет.
По имеющимся данным, договоры эксплуатации, предусматривающие по сути те же условия пользования имуществом, что и условия аренды (с платой в размере 10% от остаточной стоимости сетей в год), министерством заключены практически со всеми пользователями-облгазами. Обратим, однако, внимание на то, что настоящие соглашения неизвестно по какой причине заключены министерством как дополнительные соглашения к действующим договорам о полном хозяйственном ведении, что довольно противоречиво, учитывая, что кардинально меняются существенные условия договора. Но вполне может быть объяснимо с точки зрения одной из сторон, которая захочет, например, признать постановление №95 недействительным, в результате чего получит только ранее существующие отношения по бесплатному пользованию государственными ГРС (то есть перестрахуется на случай, если НКРЭКУ не захочет (не сможет) внести в тариф на распределение газа составляющую для уплаты 10% от остаточной стоимости государственных сетей).
У читателя может возникнуть закономерный вопрос: где же интересы потребителя в этом навеянном постановлением №95 дискурсе, в этой круговерти гражданско-правовых конструкций, остаточных стоимостей и структур тарифов лицензиатов? Где модернизация сетей? Ответ очевидный и привычный — за интересами олигархов интересы потребителя не просматриваются.
По нашему убеждению, модернизация и безаварийность эксплуатации газовых сетей могут быть обеспечены исключительно в случае становления в отрасли цивилизованного инвестора в цивилизованных условиях деятельности. Если таким инвестором не суждено стать нынешнему бенефициару большей части облгазов, государство может провести прозрачный конкурс для определения нового пользователя государственных газораспределительных сетей. Верховная Рада сейчас пытается определить путь, который выведет распределение газа в Украине из-под олигархического влияния.
