В компании с государством

“Власть” продолжает изучать, какие силы управляют миром, помимо входящих в ООН 193 государств. Государственные компании обычно воспринимаются как один из инструментов проведения внешней политики, который используют правительства наряду с МИДами и армией. Однако нередко руководители госкомпаний сами становятся игроками глобальной политики благодаря почти безграничным возможностям вверенных им предприятий и тесным связям с лидерами государства.

14 декабря 1995 года в Париже состоялась церемония подписания Дейтонского соглашения, положившего конец гражданской войне в Республике Босния и Герцеговина. За несколько недель до этого международные посредники во главе с американцами заперли на военной базе Дейтон в штате Огайо президента Сербии Слободана Милошевича, главу Хорватии Франьо Туджмана и лидера боснийцев Алию Изетбеговича, заставив их согласовать текст договора. Американский переговорщик Ричард Холбрук пригрозил, что никого не выпустит с базы, пока это не будет сделано. На торжественной церемонии подписания этого документа присутствовали президент США Билл Клинтон, британский премьер Джон Мейджор, президент Франции Жак Ширак, германский канцлер Гельмут Коль и российский премьер Виктор Черномырдин.

Однако долгожданный мир пришел в Боснию на один день позже, чем предусматривалось Дейтонским соглашением. Виновником задержки стал российский “Газпром”. Дело в том, что по условиям договора боснийские сербы обязались в числе прочего не препятствовать снабжению газом осажденной мусульманской столицы — Сараево. Но впопыхах никто из переговорщиков не учел, что поступавший в Боснию газ был российским, как и во всей бывшей Югославии. Поэтому уже после подписания документа “Газпром” сообщил, что подача газа будет возможна в том случае, если российской компании выплатят все долги за ранее поставленный газ. Только после того, как создатель “Газпрома” Виктор Черномырдин и глава компании Рэм Вяхерев получили соответствующие международные гарантии, мирные соглашения, над заключением которых долго бились ведущие мировые державы, начали исполняться.

Случай в Сараево — далеко не первый и уж точно не последний случай, когда госкомпании влияли на глобальную политику.

Государственные компании по масштабу своей хозяйственной деятельности и роли в мировой экономике мало чем отличаются от транснациональных корпораций (роль ТНК в глобальной политике “Власть” описывала в статье “Корпоративные воины” в N18 от 13 мая 2013 года). Объемы выручки госкомпаний сопоставимы с ВВП целых государств, а численность сотрудников в госкомпаниях крупных держав порой превышает население некоторых стран (см. таблицу нуже). Крупные компании вроде российского “Газпрома” или китайского нефтегазового монстра CNPC — это государства в государстве, имеющие свою футбольную команду (порой и не одну), авиакомпании, курорты, рестораны, маленькие корпоративные армии, официально маскирующиеся под ЧОПы, а также мощные службы разведки и контрразведки.

Прочные позиции госкомпаний — феномен, характерный в основном для развивающихся экономик (хотя есть и яркие исключения вроде Норвегии). Около двух третей компаний из развивающихся стран в списке Fortune 500 находятся под контролем государства. По мере развития экономик стран Юга и усиления их влияния в мировой политике увеличивается и значение их государственных компаний. В развитых странах компании в основном принадлежат частным акционерам и фондам, причем это касается даже стратегических отраслей. Гиганты самого продвинутого в мире американского военно-промышленного комплекса, такие как Boeing или Lockheed Martin,— преимущественно частные компании. Правда, исторически первые транснациональные корпорации вроде ост-индских компаний вполне можно было считать государственными, а на Западе приватизация затронула стратегические компании (например, британскую BP или французскую Total) всего несколько десятилетий назад.

В развивающихся странах государственные компании чаще всего активны в так называемых стратегических секторах экономики, хотя определяются они везде по-разному: нефть и газ, энергетика и инфраструктура, металлургия, банковский сектор. Новой особенностью 1990-х и 2000-х годов стали крупные государственные инвестиционные фонды, вкладывающие средства как в собственной стране, так и за рубежом. Объем управляемых ими активов настолько значителен, что они являются заметной силой даже для самых больших экономик.

Масштабы госкомпаний и их глобальная вовлеченность все чаще дают основания утверждать, что они активно участвуют в мировой политике. Однако тесная связь менеджмента этих компаний с госаппаратом не всегда дает возможность определить, когда компании действуют в интересах государства, а когда навязывают собственные интересы руководству страны и используют национальную бюрократию для борьбы за рынки третьих стран. В ситуациях вроде энергетических войн России с Украиной и Белоруссией невозможно полностью разделить коммерческие интересы “Газпрома” (укрепление позиций компании на рынке ЕС, контроль над газотранспортной инфраструктурой, доступ к конечным потребителям) и внешнеполитические интересы Кремля (усиление влияния Москвы в Европе и ближнем зарубежье с помощью энергетического оружия).

Крупнейшая сфера деятельности госкомпаний — нефть и природный газ. В зависимости от систем подсчета, от 65% до 90% мировой добычи нефти и природного газа находится под контролем государственных компаний. Из 20 крупнейших по резервам нефтяных компаний в мире 16 являются государственными. Причина столь значительного госучастия — стратегическое значение отрасли. Для одних стран речь идет о главном продукте национального экспорта, для других — о госзакупках в интересах всей экономики.

Первая национальная нефтяная компания была основана в Австро-Венгрии в 1908 году. С тех пор их влияние постепенно увеличивалось, пока после кризиса 1973 года нефтяные госкомпании не стали занимать лидирующие позиции в мире. Крупнейшими резервами обладает саудовская Saudi Aramco, она же является глобальным лидером по добыче. В 2010 году эту полностью государственную компанию (на бирже она, разумеется, не торгуется) журналисты оценили в $7 трлн, что соответствовало примерно трети всего американского фондового рынка. Совет директоров компании заменяет национальный Верховный совет по нефти и минеральным ресурсам, возглавляемый саудовским монархом. Именно Saudi Aramco принимает от имени Саудовской Аравии решения об увеличении объемов добычи нефти в соответствии с договоренностями в рамках ОПЕК. Учитывая роль королевства в мировой нефтедобыче и в структуре ОПЕК, Saudi Aramco можно назвать компанией, наиболее сильно влияющей на глобальные цены на нефть. Вместе с тем полная госмонополия, стопроцентная государственная собственность и практически прямое подчинение главе страны делают Saudi Aramco скорее министерством, чем компанией в традиционном понимании.

Гораздо ближе к традиционному пониманию бизнеса устроен бразильский нефтяной гигант Petrobras. Основанная в 1953 году компания уже в 1997-м перестала быть монополистом национального нефтяного рынка и стала заниматься экспансией на международные. Затем Petrobras объявила об обнаружении нескольких крупнейших в мире месторождений (в том числе шельфовых), а в 2010 году провела IPO и была оценена инвесторами почти в $73 млрд, что сделало компанию четвертой крупнейшей в мире по капитализации при сохранении контрольного пакета у государства. Международные аналитики прогнозировали, что выращенная государством компания сможет стать одной из классических глобальных нефтяных корпораций вроде ExxonMobil. Однако в условиях замедления роста экономики на компанию, которая с субподрядчиками дает до 10% ВВП страны, навесили слишком много. С 2006 года Petrobras поставляла бензин на рынок по фиксированным ценам, что власти объясняли заботой о населении и стремлением снизить инфляцию. Оборудование, корабли и нефтяные платформы компанию обязали покупать не там, где выгоднее, а у национальных производителей. Наконец, государство заставило Petrobras массово инвестировать в наименее развитые части страны — в целях создания рабочих мест и стимулирования поддержки правящей партии. В результате компания оказалась в кризисном положении, производство в 2012 году снизилось, а по капитализации бразильский нефтегигант теперь уступает нефтяной компании из Колумбии.

Китайские и индийские государственные нефтяные компании существенно отличаются от госкомпаний из стран-нефтеэкспортеров. Три китайские компании — CNPC, Sinopec и CNOOC — формально являются автономными, торгуются на бирже и даже конкурируют между собой, но на практике их руководство назначается государством и тесно связано с Компартией Китая (КПК). Настолько тесно, что в апреле 2011 года партия провела масштабную рокировку топ-менеджеров всех трех компаний, в результате которой бывший президент CNOOC возглавил Sinopec, на его место пришел третий человек в иерархии крупнейшей CNPC, а бывший президент Sinopec Су Шулинь вообще был назначен губернатором провинции Фуцзянь. Подобный пример характерен не только для нефтяной отрасли: партия так же меняла местами гендиректоров трех крупнейших сотовых операторов (все три — госкомпании). Китайские нефтяные компании инвестируют в зарубежные месторождения с целью поставки нефти на национальный рынок, причем с особым интересом они относятся к рынкам, по разным причинам закрытым для инвесторов из США и ЕС, например суданскому и иранскому. Отсутствие конкуренции со стороны западных нефтяных компаний позволяет добиться более выгодных условий сотрудничества, и китайские компании выступают активными участниками государственной политики. По словам нескольких источников “Власти”, в Судане до раздела страны на два государства CNPC была одним из ведущих военных и экономических игроков — ее месторождения охраняли бойцы регулярной китайской армии, записанные в корпоративный ЧОП, а на строительстве инфраструктуры трудились завезенные из КНР заключенные. Правда, главная задача китайских нефтяников — снабжение нефтью именно КНР. Именно поэтому они продают свое сырье на зарегулированном внутреннем рынке Китая, хотя продажа всей добытой нефти на мировом рынке давала бы большую прибыль. Зато возможные убытки компенсируются правительственными льготами и кредитами госбанков, которые потом списываются без лишних вопросов.

Индийские госкомпании — Нефтегазовая корпорация и Индийская нефтяная корпорация — не так глубоко интегрированы в государство, но в целом живут по таким же правилам внутригосударственной конкурентной системы. В Судане индийские компании инвестировали свыше $600 млн в энергетическую инфраструктуру, включая нефтепровод, в Анголе построили электростанцию и энергосети. На строительство энергетической инфраструктуры за рубежом индийские государственные нефтяные компании легко получают миллиардные кредиты по льготным ставкам в государственных же банках.

Одна из ключевых политических сфер деятельности государственных компаний — трансфер технологий. Крупные компании с государственным участием могут позволить себе поглощать зарубежные корпорации или заказывать самые современные инженерные или консалтинговые решения у лидирующих мировых компаний. Это не делает покупателей глобальными технологическими лидерами, но как минимум решает проблему догоняющего развития. Для Китая это часть сознательной политики по выращиванию “национальных чемпионов”. По разным данным, из $1,8 млрд, которые китайский холдинг Geely заплатил за шведского автопроизводителя Volvo, примерно $1,6 млрд имеют государственное происхождение. Государственная Shanghai Electric заплатила $1,5 млрд за производителя оборудования Goss International и сформировала совместные предприятия с Siemens и Mitsubishi. Saudi Basic Industries Corporation, крупнейшая компания Ближнего Востока с объемом продаж свыше $50 млрд в год, в разные годы приобрела высокотехнологичные производства в Великобритании, Германии, Нидерландах и других странах, а также купила часть бизнеса у General Electric.

Одной из самых закрытых частей государственного бизнеса остаются суверенные фонды, управляющие сотнями миллиардов долларов. В отличие от частного бизнеса их инвестиции в ключевые регионы и страны могут быть политически мотивированными, в том числе с целью получения привилегий для других активов. Инвестиционный фонд Абу-Даби управляет свыше $600 млрд, фонд Саудовской Аравии SAMA контролирует почти $500 млрд, на два китайских фонда приходится свыше $1 трлн. Крупнейшие суверенные фонды есть в Катаре, Кувейте, Сингапуре. Президент Франции Никола Саркози даже предлагал создать европейский суверенный фонд с целью защиты европейских экономик от возможного чрезмерного влияния зарубежных суверенных фондов. Исследователи старейшей в США магистратуры по международным отношениям Школы имени Флетчера называют суверенные фонды инструментом дипломатии в руках влиятельных держав.

В развитых странах влияние государственных компаний в экономике и политике гораздо менее заметно. Норвежская Statoil — одна из крупнейших компаний в Европе, и ее первый руководитель Арве Йонсен был партийным деятелем. Однако по мере выработки собственных месторождений и постепенной интернационализации компания сформировала собственную корпоративную идентичность, отделенную от государства. Компания сумела выстроить отношения с государством как частная (хотя правительству принадлежит 67% ее акций) и соответствующим образом ведет себя в отношениях с другими странами. Характерным примером стала приостановка работы над двумя проектами в Северном море в 2011 году из-за слишком высоких налогов в Великобритании: за помощью Statoil обратилась не к норвежскому правительству, а к бывшему руководителю Ми-6, занявшему должность стратегического советника.

Для влиятельных развитых стран более характерно политическое сотрудничество государств и госкомпаний. Французская энергетическая компания Areva больше всего известна как производитель атомного оборудования. Хотя значительную часть компании составляют бывшие активы Siemens, штаб-квартира компании находится в Париже, и в совете директоров — несколько представителей французского правительства. Компания пыталась позиционировать себя как общеевропейская, и самый современный ее продукт — европейский реактор, однако доминирование Франции в атомной энергетике Европы безоговорочно. После трагедии на Фукусиме Areva испытывает серьезные сложности, и не последней среди них стало решение Германии об ограничении опоры на атомную энергию. Areva на позицию ФРГ отреагировала как исключительно французская корпорация — сообщением о сокращении полутора тысяч немецких же рабочих, сознательно не упрощая положение правительства, принявшего невыгодное для нее решение.

В США государственные компании в целом играют менее значимую роль в экономике, и сохранившиеся сегодня госкомпании — это преимущественно структуры, выполняющие четко обозначенную госзадачу, как правило инфраструктурную. В мировой политике наиболее заметно влияние двух из них: Экспортно-импортного банка США и Корпорации частных зарубежных инвестиций. Банк был создан еще в 1930-е годы и сегодня является полноценным правительственным агентством во главе с функционером Демократической партии, кредитующим внешнеэкономические операции, которые в силу экономических или политических рисков отказываются поддерживать частные банки. Таким образом, банк продвигает продукты и услуги американских компаний на рискованных рынках. Корпорация частных зарубежных инвестиций гарантирует инвестиции, выделяет кредиты или соинвестирует с американским бизнесом за рубежом, официально продвигая таким образом американскую внешнюю политику. В 2012 году компания заработала около $270 млн, в 35-й раз подряд зафиксировав прибыль по итогам года.

БУКВ В целом, хотя в развитых странах госкомпании успешно существуют, влияние их в развивающемся мире гораздо сильнее: их относительный и абсолютный вес в экономике больше, а статус в национальной политической системе — выше. Российская модель государственного капитализма в мировой политике не выглядит пока полностью сложившейся, хотя в целом она заметно ближе к странам Юга. Сходство обеспечивают крупные ресурсные госкомпании, которые постепенно осуществляют экспансию, захватывая новые рынки, получая долгосрочные контракты и вступая в альянсы с мировыми гигантами при господдержке. До сих пор частным компаниям из России это удавалось с трудом: альянсы либо не складывались, как произошло, например, у “Северстали” и Arcelor, либо становились очень конфликтными, как было у AAR с British Petroleum в ТНК-ВР.

Однако госкомпаниям за тепличные условия приходится расплачиваться долгосрочными обязательствами на политически приоритетных для государства направлениях, которые в результате могут оказаться дороже, чем полученные коммерческие выгоды. Так, крупнейшая российская нефтяная компания “Роснефть” вынуждена вкладывать миллиарды в сложные проекты в Латинской Америке, а РЖД — скреплять евразийскую интеграцию, в несколько раз переплачивая за свою долю в общей логистической компании (вносимый туда пакет акций “Трансконтейнера” в несколько раз дороже взносов Белоруссии и Казахстана, хотя новая компания будет управляться на паритетных началах).

В то же время государственные “Ростехнологии”, “Росатом” и “Роскосмос” экспортируют высокотехнологичную продукцию и услуги, больше свойственные развитым странам. Однако последствия их политического влияния не всегда очевидны как для самих компаний, так и для России. Характерный пример — политика российских госкомпаний в Турции. Турция сегодня — один из ключевых потребителей “Газпрома”, где и в дальнейшем прогнозируется рост потребления, но одна российская компания поставляет туда газ и сильно зависит от этого рынка, а другая выигрывает тендер на строительство АЭС, которая должна снизить потребление газа.

Другой пример конфликта интересов — “Ростехнологии”, экспортирующие российские вооружения. С точки зрения интересов компании, Россия не должна поддерживать эмбарго на поставки вооружений, например, в Иран и Сирию. В результате российская внешняя политика оказывается подчинена этой логике до того момента, пока вопрос не становится критическим для взаимодействия с западными партнерами, и в результате и партнеры недовольны, и “Ростехнологии” вынуждены отменять поставки, рискуя штрафами. Тем не менее именно интересы российского ВПК — один из важнейших факторов, определяющих позицию Москвы по Ближнему Востоку.

Государственные компании пользуются существенным влиянием во внутриполитическом процессе принятия решений. Зачастую можно говорить о влиянии, сопоставимом со значимым министерством, или даже большем. Это позволяет им оказывать воздействие на государственную политику в тех случаях, когда национальные интересы не определены, что чаще всего происходит, когда направление не является приоритетным. Однако такая “включенность” в государство позволяет властям в случае необходимости жертвовать ресурсами госкомпании в политических целях. В результате мощная государственная поддержка и значительные финансовые ресурсы дают госкомпаниям возможность добиваться крупных сделок на мировом рынке, однако тесная дружба с государством не обходится бесплатно.

Мировой опыт показывает, что невозможно одновременно решать с помощью государственных компаний и текущие, и стратегические задачи. Переваливая на госкомпании социальную нагрузку во внутренней или внешней политике, государство лишает их главного свойства бизнеса — ориентированности на экономический результат. В результате правительство вынуждено искусственно поддерживать компании с помощью субсидий, монополии или других механизмов, что фактически означает перекладывание нагрузки на всю остальную экономику.

Алексей  ДОЛИНСКИЙ, Александр ГАБУЕВ