В 2016 году вместо настоящего прорыва во внедрении реформ украинское общество наблюдало нежелание власти осуществлять решительные шаги, ограничиваясь непоследовательными мерами. В отраслях государственного управления, антикоррупционной и правоохранительной систем не было прогрессивных преобразований, которые бы способствовали модернизации страны. Реформы также продемонстрировали способность украинского руководства приспосабливаться к новым реалиям при использовании старых методов. Власть стремится осторожно воплощать те преобразования, которые непосредственно не затрагивают ее интересов, стараясь придать этому процессу контролируемости.
Эксперт Международного центра перспективных исследований (МЦПИ) Вячеслав Голубь проанализировал реформы государственной службы, правоохранительной системы, местного самоуправления, медицины и борьбы с коррупцией, выделил основные достижения, просчеты и определил ряд мер, которые необходимо принять в 2017 ради успешной имплементации этих реформ.
Реформа государственной службы
В 2016 году реализация реформы государственной службы не привела к качественному обновлению государственного аппарата и устранения политического влияния на него. Несмотря на воплощение ключевых положений нового закона в части установления прозрачной модели оплаты труда, а также формального разделения политических и административных должностей, справедливость проведения конкурсных отборов вызывает сомнения. Установление политического влияния на комиссию по вопросам высшего корпуса государственной службы привело к тому, что в подавляющем большинстве случаев победителями конкурсов на должности государственных секретарей стали действующие заместители министров или лояльные к власти кандидаты. Это свидетельствует о желании правящей элиты страны продолжать использование старых методов государственного управления в новых условиях, осуществляя ручное управление конкурсами.
Достижения:
·Вступление в силу закона “О государственной службе”, несмотря на многочисленные попытки его отсрочить.
·Принятие Стратегии реформирования государственного управления на 2016-2020 годы.
·Формирование состава Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы и проведения конкурсов на должности глав местных государственных администраций, а также государственных секретарей министерств.
·Согласие ЕС выделить финансирование на реформу государственной службы, что будет способствовать привлечению качественных специалистов, усилению конкуренции с действующими чиновниками и в результате — увеличению эффективности государственного управления.
Просчеты:
·Попытки изменить чувствительные для власти положения нового закона. В июле 2016 года в первом чтении Верховная Рада приняла законопроект, который предусматривает передачу полномочий по отбору кандидатов на должности председателей местных госадминистраций от Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы специально созданной комиссии при Администрации президента, что нарушает как закон о государственной службе, так и Конституцию. Принятие этого законопроекта в целом позволит президенту узурпировать местную власть.
·Проведение сомнительных конкурсов по отбору чиновников высшего звена. Нешуточный общественный резонанс вызвало решение Комиссии избрать председателем Николаевской ОГА кандидата, который во время подготовки письменного задания допустил многочисленные грамматические ошибки. Подобным образом проходят конкурсы на должности государственных секретарей министерств, которыми преимущественно становятся действующие заместители министров и лояльные к власти кандидаты. Возникает вопрос и к самому составу комиссии: многие ее члены, включая главу, занимали важные государственные должности при президентстве Виктора Януковича.
·Сохранение низкого уровня заработной платы.
Дальнейшие шаги:
·Полностью обновить состав Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы и объявить повторные конкурсы в министерствах, где победили самые одиозные кандидаты (например, в Мининфраструктуры и Минздраве, где министры отказались работать с избранными госсекретарями).
·Привести уровни зарплат чиновников к рыночному уровню.
Антикоррупционная реформа
В 2016 году, несмотря на многочисленные попытки срыва, заработала система е-декларирования. Представленные украинскими высокопоставленными особами е-декларации должны проверить специально уполномоченные органы по борьбе с коррупцией, за чем должно следовать привлечение виновных лиц к ответственности. Однако это осложняется конкуренцией между старыми и новыми антикоррупционными органами, противостоянием между НАБУ и САП, а также попыткой руководства НАБУ использовать этот орган для старта своей политической карьеры, в дополнение к ограниченным техническим и законодательным возможностям. Кроме того, много сведений из е-деклараций может быть вообще скрыто от общественности. На следующей неделе Конституционный суд будет рассматривать некоторые положения закона о е-декларировании на конституционность. От результатов этого рассмотрения зависит, перейдет ли борьба с коррупцией к следующей стадии или реформа будет иметь декларативный характер.
Основные достижения:
·Завершения первого этапа кампании е-декларирования.
·Создание Национального агентства по выявлению, розыску и управлению активами, полученными от коррупционных и других преступлений, и избрание его председателя.
·Введение государственного финансирования политических партий как важного инструмента противодействия политической коррупции.
Однако каждое из перечисленных достижений имеет ограниченный характер и в полной мере не соответствует ожиданиям общества. После представления е-деклараций должен наступить процесс их полной проверки, а в случае выявления фактов незаконного обогащения и ложных сведений — привлечение виновных лиц к административной и уголовной ответственности. Однако такой вариант развития событий сегодня представляется маловероятным, поскольку для этого нет технических возможностей, соответствующего программного обеспечения, а также нормативного механизма взаимодействия профильного агентства по противодействию коррупции с другими органами государственной власти. Да и ограниченные кадровые возможности агентства делают невозможной проверку 127 тыс. поданных деклараций. На законодательном уровне не установлены конкретные сроки проверки. При таких условиях е-декларирование грозит превратиться из средства общественного контроля над властью в инструмент власти для достижения своих целей и борьбы с “неугодными”.
В сфере противодействия политической коррупции аналогично нет инструментов проверки представленных отчетов политических партий. Председателем вновь созданного Агентства по управлению коррупционными активами был выбран действующий заместитель министра юстиции, в отношении которого ГПУ и НАЗК проводило расследование о наличии конфликта интересов, что, подобно конкурсам на должности государственных секретарей министерств, ставит под сомнение прозрачность и честность процедуры конкурсного отбора.
Просчеты:
·Непредоставление НАБУ права на самостоятельное прослушивание, несмотря на настойчивые рекомендации США и ЕС, что поставило под угрозу очередной транш МВФ.
·Фактическая отсрочка на неопределенный срок разработки и принятия закона о создании высшего антикоррупционного суда.
·Многочисленные конфликты различных правоохранительных органов по вопросу определения подследственности преступлений.
Дальнейшие шаги:
·Провести профессиональное обучение сотрудников НАБУ и САП с целью увеличения эффективности расследования преступлений.
·Увеличить давление на власть со стороны общественности и Запада по предоставлению НАБУ права на самостоятельное прослушивание.
·Осуществить мероприятия по деполитизации НАБУ.
·Начать практическую работу над разработкой законопроекта о создании высшего антикоррупционного суда.
Медицинская реформа
Устаревшая медицинская инфраструктура, которая, несмотря на наличие разветвленной сети учреждений здравоохранения (Украина занимает 4-е место в мире по количеству больничных коек — 879 коек на 100 тыс. населения), не обеспечивает оказание качественной и своевременной медицинской помощи для населения, низкая оплата труда медицинских работников, а также финансирования здравоохранения по остаточному принципу обусловили необходимость проведения системной медицинской реформы, направленной на выведение украинской медицины на европейский уровень. Старт реформе был дан 30 ноября 2016 года, когда правительство одобрило концепцию реформы финансирования системы здравоохранения.
Основные положения данной концепции:
1. Внедрение модели национального солидарного медицинского страхования, предусматривающего страховые взносы граждан через общую систему налогообложения (2017-2020 гг.). Благодаря этому украинская медицина перейдет к принципу “деньги ходят за пациентом”, а врач или больница будут получать адресный доход за работу с конкретным пациентом.
2. Введение гарантированного пакета медицинской помощи, то есть определенного набора медицинских услуг и лекарств, которые пациент будет получать бесплатно.
3. Создание единого национального заказчика, который будет планировать и закупать медицинские услуги для граждан.
4. Автономизация учреждений здравоохранения, создание госпитальных округов для эффективного управления медицинской инфраструктурой, развитие системы общественного здоровья.
С 1 января 2017 года правительство планирует повысить заработную плату медицинских работников на 20% и увеличить расходы на закупку лекарств на 2 млрд грн.
Возможные риски срыва:
1. Конфликт между Комитетом ВРУ по вопросам здравоохранения и Минздрава.
2. Выделение финансирования на реализацию реформы не согласовано в бюджете.
3. Проблемы с запуском рынка медицинского страхования.
4. Давление фармацевтических компаний, коррупционные риски.
Реформа местного самоуправления и децентрализации власти
Зависимость регионов от центра, инфраструктурная и финансовая слабость общин, деградация сельских территорий, высокий уровень дотационности общин и низкий уровень инвестиционной привлекательности территорий обусловили необходимость проведения реформы местного самоуправления и децентрализации власти.
Однако стоит отметить, что эта реформа происходит вне Конституции Украины. Сочетание вопроса децентрализации власти с введением особого порядка местного самоуправления в ОРДЛО делает невозможным принятие конституционных изменений, предусматривающих кардинальное изменение нынешней системы административно-территориального устройства и введение института префектов на замену местным госадминистрациям. Несмотря на это, на других направлениях данной реформы наблюдается ощутимый прогресс (согласно данным Национального совета реформ).
По развитию способности объединенных территориальных общин (ОТГ):
·Создано 184 ОТГ, в 66 ОТГ прошли выборы.
·Избраны 320 старост в ОТГ.
·В 159 ОТГ утверждены стратегии социально-экономического развития.
Относительно финансовой поддержки общин и финансовой децентрализации:
·159 ОТГ получили медицинскую и образовательную субвенции, а также базовые дотации.
·Увеличились поступления в местные бюджеты (по состоянию на сентябрь 2016 года общий фонд местных бюджетов составил 103,9 млрд грн).
Относительно регионального развития:
·За счет средств Государственного фонда регионального развития реализовано 2880 проектов социально-экономического развития регионов на общую сумму 5 млрд грн.
·11 городских советов получили полномочия в сфере осуществления архитектурно-строительного контроля.
·Начат процесс передачи полномочий в сфере регистрации недвижимости, бизнеса, города проживания, выдачи паспортных документов через центры предоставления административных услуг.
Дальнейшие шаги:
·Принятие изменений к Конституции в части децентрализации власти при условии исключения пункта об особом порядке местного самоуправления в ОРДЛО.
·Обеспечение права территориальных общин на местном референдуме и определение вопросов, которые могут рассматриваться на таком референдуме.
·Внедрение прозрачного процесса отбора проектов органов местного самоуправления на финансирование из Государственного фонда регионального развития.
Реформа правоохранительной системы
Наличие политизированных силовых структур, постоянные межведомственные конфликты, подмена комплексной стратегии реформы правоохранительной системы непоследовательными и субъективно ориентированными изменениями актуализируют необходимость реформирования этой отрасли. В 2016 году наблюдалась тенденция нейтрализации новых антикоррупционных органов (НАБУ и САП) при одновременном усилении ГПУ и СБУ, подконтрольных власти.
Достижения:
·Начала работу патрульная полиция в 32 городах Украины.
·В структуре аппарата Нацполиции создано Управление обеспечения прав человека, в состав которого вошел отдел организационного обеспечения деятельности изоляторов временного содержания.
·Переаттестацию в полиции прошли 68135 полицейских, 5257 человек были уволены за служебное несоответствие, а 4479 человек рекомендованы к повышению.
Просчеты:
·Низкий уровень профессионализма полицейских, о чем свидетельствуют трагическая гибель патрульных полицейских в Днепре в сентябре 2016 года и перестрелка в Княжичах в декабре 2016 года.
·Попытки расширить полномочия полиции при одновременном ограничении прав граждан.
·Торможение запуска работы Государственного бюро расследований (которое называют “украинским ФБР”), которое должно перенять ряд функций других правоохранительных органов, в частности функцию следствия от ГПУ.
·Сворачивание настоящей реформы ГПУ. В 2016 году в результате конкурсов 84% бывших руководителей были назначены генпрокурором на должности руководителей вновь созданных местных прокуратур.
Дальнейшие шаги:
·Запуск работы ГБР и избрание его директора.
·Повышение уровня профессионализма и дисциплины полицейских путем проведения профессионального обучения.
·Актуализация вопроса настоящей реформы ГПУ и вывода ее из-под политического влияния.
Вячеслав ГОЛУБ
